LAKNER ZOLTÁN
2021 őszén már az ellenzéki előválasztás fő témái között is találkozhatnak az érdeklődő választópolgárok azzal a problémával, hogy vajon mihez kezdhet egy új, a mai ellenzék soraiból alakuló kormánytöbbség az alaptörvény és a sarkalatos törvények előírásaival, amennyiben ez az új kormány nem rendelkezik kétharmados többséggel. Kormányváltás esetén a tizenkét év után a Fidesz által örökül hagyott jogszabályok – vélik sokan – gúzsba kötnek egy csupán egyszerű többséggel rendelkező kormányt, amely a kétharmados szabályok bősége miatt a napi kormányzati feladataiban is akadályozottá válhat. Annál is inkább, mert a NER-nek kifejezett célja az, hogy ilyen helyzetet idézzen elő arra az esetre, ha a Fidesz távozni kényszerülne a kormányhatalomból, éppen azért, hogy számos egyéb alternatív hatalmi központot továbbra a maga keze ügyében tarthasson.
Ez a szituáció indokolná tehát tulajdonképpen a többségi elv helyreállítását, azaz a kormányzati hatalom tényleges tartalmának visszaállítását és a 2010–2022 között visszaélésszerűen meghozott jogszabályok törlését. Ezzel szemben viszont a „feles” jogállami helyreállítás, vagyis a kétharmados törvények egyszerű többséggel történő felülírása a jogállam eredeti elve alapján tűnik nehezen indokolhatónak.
Az Ellensúly szerkesztői most arra vállalkoznak, hogy ezt a dilemmát az egymással vitatkozó álláspontokat képviselő szerzők egymást követő cikkeivel exponálják olvasóik számára, hogy minél többen megismerhessék az eltérő megközelítéseket, döntési dilemmákat és megoldási javaslatokat – amennyiben vannak ilyenek. Ebben a vitaindító írásban röviden a problémafelvetésre és a dilemmák felvázolására, valamint a javaslatok nagy vonalakban történő ismertetésére vállalkozunk.
A probléma
A Fidesz–KDNP-pártszövetség 2010-ben még az 1989-es választási törvény alapján, az MSZP és az SZDSZ által támogatott Bajnai-kormány által megszervezett parlamenti választáson érte el a listás szavazatok 52,7 százalékát. Kettő kivételével mind a 176 egyéni választókerületben győzött, mindennek folyományaként 263 összesen képviselőt küldhetett az akkor még 386 fős országgyűlésbe, kétharmados többséget szerezve.
Habár sokféle találgatás forgott közszájon a 2010-es választási kampány időszakában, Orbán Viktor, a Fidesz elnöke, miniszterelnök-jelölt nem ejtett szót alkotmányozási tervekről. Két nyilatkozata ismert e tárgyban, az egyik szerint szükséges egy új preambulum megalkotása a hatályos alkotmányhoz, amely erősebb érzelmi azonosulásra alkalmas, a másik pedig arról szólt, hogy a parlamentáris kormányforma megmarad, tehát nem kerül sor prezidenciális átalakításra.
A Fidesz kampányában visszatérő elem volt a kétharmados többség lehetőségének elhárítása, részben mert ez valóban alig néhány mandátumon múlhatott, és a pártnak nem volt érdeke az amúgy is általános győzelmi hangulat közepette még fel is srófolni a választási szereplésével kapcsolatos várakozásokat, részben pedig azért, mert a Fidesszel szembeni kampány szinte egyetlen eszköze az volt a szocialisták részéről, hogy a kétharmados többséget meg kell akadályozni. A kétharmad lehetőségének kampánybeli elfedéséből egyenesen következett, hogy a Fidesz nem ejtett szót tágabb hatókörű alkotmányozási szándékairól sem.
A magyar közjogi rendszerben az alkotmány módosításához és az új alkotmány megalkotásához egyaránt az összes képviselő kétharmadának szavazatára van szükség, vagyis a szabályozás nem követel meg további biztosítékokat – egy későbbi, más összetételű parlament megerősítő szavazását, népszavazást, speciális alkotmányozó testület összehívását – az alkotmányozáshoz.
Ebből következően egy olyan kormánytöbbség, amelynek történetesen kétharmada van, a jogalkotási „rutin” részeként akár alkotmányozhat is. Egyetlen fék létezett csak korábban, az a „négyötödös” szabály, amelyet még a szintén kétharmados többséget élvező, 1994–1998 közötti MSZP–SZDSZ-kormány iktatott az alkotmány szövegébe, s amely szerint csakis az országgyűlés négyötödének hozzájárulásával indulhat meg az alkotmányozási folyamat. Értelmezési viták tárgya, hogy ez a klauzula hatályát vesztette-e 1998-ban vagy pedig hatályban volt még 2010-ben is. Utóbbi esetben a Fidesz alkotmányozásának legális alapjai is kétségbe vonhatóak lennének, ám ez korántsem általános vélekedés.
A Fidesz–KDNP-többség még a kormány 2010. május 29-i megalakulása előtt alkotmányt és kétharmados törvényeket módosított, egyebek között döntött a határon túli magyarok kettős állampolgárságáról és a parlament létszámának 199 főre csökkentéséről. Az igazi fordulatot azonban nem ezek a korábbi politikai vitákban is szereplő kérdések okozták, amelyekben évek óta világos volt az új kormánypárt álláspontja, hanem két másik mozzanat. Az egyik, hogy hetek leforgása alatt evidenciává vált az új alkotmány meg- alkotásának célja, arra hivatkozva, hogy a kétharmados többség ezt lehetővé teszi, s hogy az elmúlt „húsz zavaros év” ezt szükségessé teszi, ami tehát nem volt egyéb, mint a kormánypárt politikai narratívája, semmi esetre sem alkotmányozási indokolás.
A másik, hogy még az új alkotmány létrehozását megelőzően a hatályos alkotmány újabb módosításokon ment keresztül, amelyek közül a legfontosabb az Alkotmánybíróság hatáskörének szűkítése volt: adózást és járulékokat érintő kérdésekben nem dönthettek többé az alkotmánybírák, s történt ez a Fidesz konkrét adókat és járulékokat érintő javaslataihoz kötődő módon. Azaz tudottan alkotmányellenes jogszabályok útjából állították félre az Alkotmánybíróságot.
2011-ben született meg az alaptörvény, mindössze kilenc parlamenti ülésnap vitája nyomán, amelyet a kétharmados többségben lévő kormányoldalon kívül egyetlen más párt képviselői sem támogattak. Mire ez megtörtént, már elfogadták az új médiatörvényt, megválasztottak egy aktív fideszes képviselőt az Állami Számvevőszék elnökének, és hamarosan az is kiderült, hogy az Alkotmánybíróság az új alaptörvény égisze alatt sem kapja vissza adó- és járulékügyi jogköreit. A sajátságos alaptörvénykezési folyamat betetőzéseként szokás értékelni, hogy amikor az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezte az úgynevezett átmeneti rendelkezések számos pontját, akkor ezt követően a kormánytöbbség az alaptörvény a főszövegében rögzítette a kifogásolt passzusok jelentős részét.
A köztársasági elnök úgy foglalt állást – Sólyom László korábbi államfő és még korábbi alkotmánybírósági elnök véleményével szembehelyezkedve –, hogy alaptörvény-módosítással szemben nem élhet alkotmányossági vétóval. Holott az alaptörvény belső koherenciája lehetne alkotmányossági vizsgálat tárgya.
Ennek elvetésével a kör bezárult: az egyetlen – habár kétharmados parlamenti többséget élvező – pártszövetség által elfogadott alaptörvény korlátlanul módosíthatóvá vált abban az értelemben, hogy az esetleg alkotmány- ellenes jogszabályokat egyszerűen bele lehet írni az alaptörvénybe. Ettől kezdve az alkotmányossági felülvizsgálatnak, amíg a kormánynak kétharmada van, nincs foganatja, vagyis a hatalommegosztás intézményei is megkerülhetővé váltak a parlamenti többség, praktikusan a kormány részéről.
A teljesség igénye nélkül még két, egymással összefüggő probléma felvetése kívánkozik ide. Az egyik, hogy a Fidesz–KDNP 2011-ben olyan választási törvényt fogadott el, amelynek tudatosan kialakított sajátosságai következtében a kormánypárt a megosztott ellenzéket könnyen, kétharmados többséget eredményezően felülmúlja, a közös listán induló ellenzéki pártoknak pedig 3,5-4 százalékpontos győzelmet kell aratniuk ahhoz a belföldi szavazatok körében, hogy egyszerű parlamenti többséghez jussanak.
Ennél kisebb mértékű ellenzéki győzelem esetén a kormánytöbbség a helyén marad. A 21 Kutatóközpont mandátumkalkulátora szerint az ellenzéki közös lista 16 százalékpontos előnye mellett alakulhatna ki kétharmados többség a Fidesszel szemben. Mindennek következtében tehát a Fidesz három kétharmados többségi ciklusát követően minimális az esélye annak, hogy egy másfajta összetételű kétharmados kormánytöbbség alakuljon ki. Itt van jelentősége a másik problémának, miszerint ily módon a jelenlegi Fidesz-többség mintegy „örökül hagyja” azokat a kétharmados jogszabályokat utódaira, amely kétharmados törvényeket egyetlen párt akaratával fogadták el, és számos ponton – lásd az Alkotmánybíróság jogköreinek csonkítását – az alkotmányosság alapelveivel ütköznek.
Mindehhez kapcsolódik még egy probléma, amely abban áll, hogy az Orbán-kormány egy ideje megkezdte az állami feladatok „kiszervezését”: egyetemek tömeges „magánalapítvánnyá” átszervezése, számukra tetemes közvagyon juttatása, az autópálya-fenntartás koncesszióba adása. Emellett bonyolult, több éven át tartó ügyletek nyomán az energiaszolgáltatás és egyes feltételezések szerint a távközlési hálózatok alapinfrastruktúrája is ellenőrzött magánkezekbe kerülhet.
Ez azt jelenti, hogy egy új kormány nemcsak a kétharmados törvények béklyóját viselheti majd, de azzal is számolnia kell, hogy számos közfeladatra nem lesz ráhatása, rálátása, mert azok felett a jelenlegi kormány által kiválasztott magáncégek diszponálnak majd, törvényi felhatalmazás, illetve polgári jogi szerződések vagyoni biztosítékait élvezve. Ilyenformán ha bármikor egy nem fideszes kormánytöbbség jön létre, akkor az annak támogatásával megalakuló kormány stratégiai területeken nem tudja majd érvényesíteni azt a többségi választói akaratot, amelyre hivatkozva az Orbán-kormányok ezeket az átalakításokat elvégezték. Akár még azt a többségi akaratot sem tudják majd érvényre juttatni, hogy az adott területeket ismét közvetlen állami fennhatóság alá vonják.
A dilemma
Adott tehát egy tudatosan társadalmi-politikai konszenzus nélkül megalkotott, egyoldalú, egyetlen politikai szereplő hatalmi igényeit szolgáló, az alkotmányosság és a jogállam elveit számos ponton áthágó, a későbbi kormányok többségi döntéseit előre korlátozó, egyúttal a fennálló hatalom megőrzését aránytalan mértékben segítő közjogi rendszer, amelyet azonban a hatályos törvényeknek megfelelően alkottak meg, abban az értelemben bizonyosan, hogy szilárd kétharmados támogatottság állt minden kétharmados többséget igénylő döntés mögött, lett légyen az az alaptörvény megalkotása, módosítása vagy éppen közjogi tisztségviselők megválasztása.
Általában véve is kérdés, hogyan lehet megváltoztatni egy ilyen berendezkedést, de a 2022-es választást megelőző politikai helyzet, tudniillik az ellenzéki együttműködés és az ebből adódó nagyobb győzelmi esély amely azonban igen kevéssé valószínű módon lehet kétharmados parlamenti többséget eredményező – első vonalbeli politikai témává emelte az alaptörvényhez való viszonyt. Az ellenzéki miniszterelnök-jelöltek vitáinak ez az egyik tényleges vitapontja, lekövetve azokat a véleménycsoportokat, amelyek ezzel kapcsolatban a jogászok körében kialakultak.
Nincsenek azonban hivatalos „táborok”, ily módon csoportképző öndefinícióval sem rendelkeznek a különböző megközelítések hívei, így némiképp önkényesen, a jobb érthetőség kedvéért az alábbiakban az egyik oldalról legalistáknak fogom nevezni azokat, akik szerint nem lehet egyszerű többséggel módosítani a kétharmados jogszabályokat, a másik oldalról a jogállami forradalom híveinek (egyszerűbben: forradalmároknak, akik minden esetben békés módszereket követnek, csakis a jogállam visszaállításában vallott nézeteiket illetően radikálisabbak) azokat, akik szerint a kétharmados szabályok egy részének egyszerű többséggel történő módosítása nemcsak lehetséges, de indokolt és elkerülhetetlen is.
Mindkét tábor hívei egyetértenek abban, hogy a folyamat végeredménye egy új, konszenzusos alkotmány kell, hogy legyen, abban azonban eltér a véleményük, hogy ezt milyen tempóban, milyen lépéseket követően lehet megtenni, s hogy a „helyreállítási” lépések megválasztása mennyiben segíti vagy gátolja a majdani konszenzusos alkotmány kialakítását. További sajátossága a helyzetnek, hogy a politikai és jogi szálak szétválasztása sok nehézséggel jár, talán nem is lehetséges, hiszen hogyan másképp, mint politikai döntésként definiálhatjuk azt, hogy milyen jogi eszközt tart majd szükségesnek, elégségesnek, alkalmasnak egy adott politikai szereplő a jogállami helyreállítás első és az új alkotmány megalkotásának második fázisában. Egy politikus koncepcionálisan építhet az eltérő alkotmányjogi felfogásokra, de a közülük való választás határozottan politikai kérdésnek tűnik.
A legalisták álláspontjának lényege, hogy kétharmados törvényeket nem lehet és nem is szabad egyszerű többséggel módosítani. Részint azért, mert az Alkotmánybíróság jogosan fogja alkotmányellenesnek nyilvánítani ezeket a törvényhozási aktusokat, azaz ezek nem fognak hatályosulni sem. Részint pedig azért, mert az egyes kétharmados szabályok eltörlésére tett, ráadásul sikertelen „feles” kísérletek csak még elszántabbá teszik a választási vereséget amúgy is nehezen elfogadó Fidesz-tábort, amely így ürügyet talál az azonnali politikai ellentámadáshoz. A mai ellenzékből alakult új kormány eközben egyszerre fog szabályszegőnek és tehetetlennek mutatkozni, ami miatt a nehezen kivívott választási siker szinte azonnal felemésztődik.
A kiújuló, sőt tovább fokozódó polarizáció azt is szinte lehetetlenné teszi, hogy idővel a konszenzusos alkotmány megalkotása napirendre kerülhessen. A legalisták javaslata ezzel szemben az, hogy pontosan fel kell térképezni, mit tehet meg egyszerű többséggel az új kormány – a NAV elnökének leváltásától a titkosított dokumentumok feloldásáig, valamint egyes bankszámlák zárolásáig –, amivel a törvényes keretek között indíthat politikai támadást a NER „mélyállama” és fő kliensei ellen, miközben legalábbis megnehezíti intézményeik pénzügyi utánpótlását. Az elhúzódó, összehangolt taktikai lépésekre, afféle türelemjátékra és jól célzott csapásokra építő stratégia nem hoz azonnali látványos eredményt, ellenben eléri, hogy a Fidesz hatalmi építménye a választási vereséget követően fokozatosan összeroskadjon. Ez pedig megnyitja az utat akár a káderek átállásához, akár az alkalmi együttműködésekhez, akár ahhoz, hogy megkezdődhessen a tartós, konszenzusos demokratikus alkotmányhoz vezető diskurzus.
A jogállami forradalom hívei szerint a NER által örökül hagyott alkotmányossági csomó nem bogozható ki, csak átvágni lehet. Ők úgy látják, hogy az alaptörvény és a kétharmados törvények megakadályozzák a tényleges többségi kormányzást, és éppen azért bizonyul majd tehetetlennek az új, “csak” egyszerű többséggel rendelkező kormány, mert tényleges hatalom híján képtelen lesz megkezdeni választási programja teljesítését. Azt sem tartják reálisnak a forradalmárok, hogy az Orbán-rendszer hosszú éveit követően a rendőrség és az ügyészség partner lesz abban, hogy például legalább a célzott bankszámlalezárásokat kivitelezni lehessen. Amiatt is aggódnak, hogy az egyetemi alapítványokat, koncessziós szerződéseket polgári jogi sáncok is körülveszik majd, amelyekhez a kormány csak hosszadalmas jogi eljárások nyomán férhet hozzá, ha ugyan hozzáférhet bármikor, és lesz még akkor ott olyan vagyon elem, amit vissza lehetne szerezni. Eleve abból indulnak ki a forradalmárok, hogy az Orbán-rendszer legalista jellegű abban az értelemben, hogy mindent „lepapírozott”, mindenre jogszabályt alkotott, ezen az alapon tehát a NER jogszabályai és az ezek alapján kimenekített vagyontárgyak éppen a NER által alkotott jog értemében mozdíthatatlanok. Ellenben – és ez a forradalmi álláspont lényege – az egész rendszer illegitim, mi több, alapjaiban nem is legális, mivel kizárólagos hatalomgyakorlást valósít meg.
Márpedig ezt az alkotmány és az alaptörvény egyaránt tiltja, ettől kezdve pedig a kizárólagos hatalomgyakorlást szolgáló jogszabályok semmissé nyilvánítása nem kétharmad vagy egyszerű többség kérdése: valójában a hatályon kívül helyezésükkel áll helyre a törvényesség. Ehhez egy listára van szükség a megszüntetendő jogszabályokról, beleértve az e szabályok által megválasztott, azonnal felmentendő tisztségviselőket. A parlament azt is megállapítaná, hogy az Alkotmánybíróság az elmúlt években nem végezte el a kizárólagos hatalomgyakorlás megakadályozása érdekében szükséges alkotmányosságvédelmet, erre hivatkozva az Országgyűlés átmenetileg magához veszi az alkotmánybíráskodás funkcióját.
Mindennek nagyon gyorsan, lehetőleg akár az új parlament első ülésnapján meg kell történnie, éppen azért, hogy a választási győzelmet követően ne alakulhasson ki kormányozhatatlansághoz vezető, elhúzódó patthelyzet. A kormánytöbbség célja ugyanakkor nem az lenne, hogy egyszerű többséggel mindent felülírjon, csakis a kizárólagos hatalomgyakorláshoz kapcsolódó jogszabályok hatálytalanítása történne meg. Ettől még az alaptörvény és a sarkalatos törvények többi része afféle ideiglenes alkotmányként hatályban maradna.
A konszenzusos alkotmány megalkotása ebben a megközelítésben is elengedhetetlen feladat, aminek nemcsak a megerősítésében, de a megalkotásában is megjelenne a társadalmi részvételi elem, ami az alkotmány legitimitására és tartalmára egyaránt hatást gyakorolna.
Habár a végső célokban, egy konszenzusos és tartós alkotmány megalkotásában a legalisták és a forradalmárok egyetértenek, megközelítésmódjuk markánsan eltér egymástól. A legalisták szerint a forradalmárok elképzelései azonnali összeomláshoz, a forradalmárok szerint a legalistáké elhúzódó agóniához vezet.
Hogy van-e kiút, mi szól egyik vagy másik álláspont mellett, miként olthatók ki az egymással kapcsolatos ellenérvek, ennek kifejtésére kértünk fel szerzőket, hogy az Ellensúly egymást követő számaiban kifejtsék nézeteiket a választásig tartó és az ellenzék győzelme esetén a választást követő időszakban a jogállami helyreállítás és a demokratikus alkotmányozás lehetőségeiről.
Ezt a sorozatot indítjuk útnak folyóiratunk jelenlegi számával, bízva abban, hogy ez a fontos téma találkozik olvasóink érdeklődésével.
