Hogy mennyire más politikai rendszer jött létre a 2010-es országgyűlési választások óta Magyarországon az 1989/90-ben kialakult elődjéhez képest, azt a települési önkormányzatok rendszerének gyökeres átalakítása is bizonyítja. Az Orbán-rendszer vagy a Nemzeti Együttműködés Rendszere (NER) közjogilag jelentősen lefokozta az önkormányzatok hatalmát, ellenben fokozta azok központi államhatalomtól való – igaz, már korábban is meglévő – politikai-anyagi függőségét. Nem érdemes kertelni, a most ősszel sorra kerülő önkormányzati választásoknak nagyobb a politikai füstje, mint a közjogi lángja. Másképpen fogalmazva: a napi politikai küzdelmek és a következő országgyűlési választásokra való felkészülés szempontjából persze van jelentősége annak, hogy a kormányoldal vagy pedig az ellenzéki pártok jönnek-e ki jobban az önkormányzati választásokból, hogy melyik párt mennyi és milyen jelentőségű önkormányzati helyet tud megszerezni. Csakhogy, mint arról hamarosan részletesebben is szó esik, a települési és a megyei önkormányzatok ma már lényegesen kisebb hatalmi súllyal rendelkeznek a magyar politikai rendszerben, mint a NER előtt.
Általában is igaz, hogy az Orbán-rendszer a hatalom összpontosításnak a híve – ezt láthattuk a felsőoktatási és a közoktatási rendszer, valamint az MTA átalakításában, a hatalmi ellensúlyok jelentős leépítésében, a politikailag aktív NGO-kkal szembeni fellépésben –, ám az önkormányzati rendszeren végzett átalakítások egyértelműen megmutatják a szemléletbeli különbséget az 1989/90-es és a 2010-es politikai rendszer között. Az előbbi inkább az autonómiában, az egyének, érdekcsoportok önszerveződésében, a hatalom megosztásában hitt, a mostani pedig a hatalom minél nagyobb egységét tartja kívánatosnak. Az utóbbi felfogás szerint a magyarság összérdekét szolgáló központi hatalmi döntések minél gördülékenyebb végrehajtása a kívánatos, és ebbe a széles autonómiával rendelkező önkormányzatok nem férnek bele.
Az önkormányzatok új alkotmányos szabályozása
1990-ben egyetértés volt a parlamenti pártok között, hogy a központi államhatalomnak alávetett, a letűnt állampárt által ellenőrzött tanácsrendszer helyett a településen élő polgárok közösségei által megválasztott önkormányzatok jöjjenek létre, melyek a törvények által biztosított keretek között jelentős belső önállósággal rendelkeznek. Az önkormányzati rendszer létrehozásának részletkérdéseiben – például a települési önkormányzatok hatósági felügyeletével kapcsolatban – voltak ugyan viták, de a helyi önkormányzati autonómia alapelvében nagyjából egyetértés mutatkozott.
A Magyar Köztársaság Alkotmánya (az 1989/90-ben alapos módosításokon átesett 1949. évi XX. törvény) maga is kiemelte az önkormányzatiság fontosságát, és a települési önkormányzatokat alkotmányos védelemben részesítette. Az Alkotmány 42. §-a nevesítette és definiálta az önkormányzáshoz való jogot: „A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.” A 43. § (2) bekezdése úgy fogalmazott, hogy „az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat”. A 44/A. § pedig biztosította az önkormányzatok tulajdongyakorlási jogát, a bevételeikkel való önálló gazdálkodását, valamint saját felelősségükre történő vállalkozási jogát.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) a preambulumában tovább erősítette az önkormányzatiság elvének fontosságát, ugyanis az önkormányzatiságot a településen élő választópolgárok helyi érdekű közügyeinek önálló és demokratikus intézésével azonosította. Emellett kinyilvánította a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának elfogadását is, amelyet a 1997. évi XV. törvény a magyar jogrendszer részévé tett. A charta a szubszidiaritás elvének megfelelően kinyilvánította, hogy az állampolgárok közügyekben való részvételének joga legközvetlenebb módon helyi szinten gyakorolható, és csak tényleges feladatkörrel rendelkező helyi önkormányzatok biztosíthatnak egyszerre hatékony és az állampolgárokhoz közel álló igazgatást. A dokumentum úgy határozta meg a helyi önkormányzást, mint amely
a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy – jogszabályi keretek között – a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében. […] E jogot olyan tanácsok vagy testületek gyakorolják, amelyeknek tagjait egyenlő, közvetlen és általános választójogon alapuló szabad és titkos szavazással választják, és amelyek nekik felelős végrehajtó szervekkel is rendelkezhetnek.[1]
A charta 9. cikke azt is előírta, hogy az önkormányzat pénzügyi forrásainak az Alkotmányban és jogszabályokban meghatározott feladataival arányban kell állnia, vagyis az önkormányzatok feladatainak ellátásához a megfelelő állami támogatást biztosítani kell.
Megállapítható, hogy az 1989/90-es politikai rendszer közjogilag kiemelt jelentőséget biztosított a települési önkormányzatoknak. Mivel az Alkotmány a jogforrási hierarchia élén állt, az Ötv.-nek az önkormányzati autonómiát támogató preambuluma pedig segítséget nyújtott az önkormányzatok közjogi önállóságának megőrzéséhez, közjogilag erősnek volt mondható az önkormányzatok védelme.
A 2010-es változások előtt ugyanakkor számos probléma, anomália lépett fel az önkormányzati rendszerben, elsősorban finanszírozási nehézségek. A gazdagabb és szegényebb települések közötti különbségek még látványosabbak lettek, ugyanis a rendszer megengedte – igaz, egyre csökkenő mértékben – a személyi jövedelemadó bizonyos hányadának a településeknél maradását, valamint helyi adók kivetését. Azok a települések, ahol több vagyonos polgár lakott és tőkeerős cégek fizették helyben az iparűzési adót, jelentős pluszbevételekre tettek szert az állami normatív (fejkvótás) hozzájárulásokon felül, ellenben a szegénységgel, munkanélküliséggel sújtott települések nem vagy alig tudtak ilyen pluszbevételeket realizálni.[2] Már az 1990-es években gyakori panasz volt önkormányzati vezetők részéről, hogy a bővülő kötelezően ellátandó feladatokhoz a települések nem kapnak ezzel arányos támogatást, a kötelező béremelések pedig (például Medgyessy Péter miniszterelnök száznapos programjának közalkalmazotti béremelései) komoly kihívás elé állították a települési önkormányzatokat, amit nem egy esetben hitelfelvétellel igyekeztek kezelni. A NER előtt köztudott volt az önkormányzatok eladósodottságának jelentős mértéke: az Állami Számvevőszék adatai szerint az önkormányzati alrendszer kötvény- és hiteltartozása a 2007. évi nyitó állományhoz képest 2010-re 756 milliárd forinttal, 1247 milliárd forintra emelkedett.[3] Nem egy településen komoly pénzügyi gondot jelentett az önkormányzatok által fenntartott kórházak és iskolák finanszírozása, különösen a szegényebb önkormányzatok számára. A második Orbán-kormány tehát alappal hivatkozott az önkormányzati rendszer problémáira és a változtatások szükségességére.
Az Orbán-rendszer az említett problémákra centralizációval válaszolt, ennek következtében az önkormányzatok autonómiája, mozgástere jelentősen szűkült. A központosításhoz mindenekelőtt az alkotmányos alapokat teremtették meg. Az önkormányzatok alkotmányjogi védelme nagymértékben csökkent: Magyarország 2012. január 1-je óta hatályos Alaptörvényéből kimaradt a helyi önkormányzás jogának definiálása és alkotmányjogi védelemben részesítése. A 31. cikk csak annyit mond, hogy „a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek”. A 32. cikk a helyi önkormányzatok hatásköreit sorolja fel, amelyek nagyobb részt megegyeznek a korábbi Alkotmányban rögzített hatáskörökkel. A néhány eltérés ugyanakkor lényeges és korlátozó az önkormányzatokra nézve:
● Az Alaptörvény szintén megengedi az önkormányzatoknak az önálló gazdálkodást, de ellentétben a korábbi Alkotmánnyal, nem a bevételekkel való önálló gazdálkodást nevesíti, hanem a költségvetés alapján történő önálló gazdálkodást. Ez nem pusztán a szavakkal való játék vagy szőrszálhasogatás, mert az Alaptörvény szóhasználatából az következik, hogy az önálló gazdálkodás feltétele az elfogadott helyi költségvetés. Ennek hiányában az önkormányzat joga az önálló gazdálkodásra megszűnhet, pontosabban a kormányzat alkotmányjogi lehetőséget kap az önkormányzat ügyeibe való nagyobb beleszólásra.
● Az önkormányzatok vállalkozási jogát megtartja ugyan az Alaptörvény is, de nem jelentéktelen megkötéssel: a vállalkozás folytatása csak az önkormányzat kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül történhet. Ez az első ránézésre észszerű rendelkezés valójában újabb alkotmányjogi alapot biztosít a központi hatalomnak, hogy alsóbb szintű jogszabályban – tipikusan az önkormányzati törvényben – korlátozza az önkormányzatok önállóságát. Különösen mivel az Alaptörvény ezen rendelkezése nem részletezi, mit jelent „az önkormányzat kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül” kitétel, vagyis a jogalkotó lényegében tetszése szerint határozhatja meg a törvényben e korlátozás mértékét.
● Változás a korábbi Alkotmányhoz képest az a rendelkezés is, amelynek értelmében a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvétele vagy más kötelezettségvállalása törvényi feltételhez, illetve a kormány hozzájárulásához köthető.
● Új elem az is, hogy az Alaptörvény szerint a fővárosi vagy megyei kormányhivatal kezdeményezésére a helyi önkormányzat rendeletalkotási vagy határozathozatali kötelezettsége elmulasztásának bírósági megállapítása esetén a bíróság elrendelheti, hogy a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati rendeletet vagy határozatot a helyi önkormányzat nevében a kormányhivatal vezetője alkossa meg. Vagyis végső esetben a kormányzat helyi szervének vezetője átveszi a jogi norma megalkotásának jogát a helyi önkormányzatoktól. Ez a rendelkezés is észszerűnek látszik első ránézésre, hiszen valóban nem szerencsés, ha a helyi lakosság számára fontos önkormányzati rendeletek (például a helyi költségvetésről) az önkormányzat mulasztásából nem születnek meg, mondjuk a helyi képviselő-testületben kialakult politikai patthelyzet miatt. A kormányhivatal vezetőjének rendeletalkotási joga ráadásul korlátozott, ugyanis bírósági eljáráshoz van kötve – vagyis amennyiben a bíróságok a mindenkori hatalomtól (kormánytól) való függetlensége biztosított, ez a rendelkezés nem jelent aránytalan sérelmet az önkormányzatok számára.
Csakhogy a NER idején komoly kételyek merültek fel a magyarországi bíróságok függetlenségét illetően, különösen a korábbi bírósági önkormányzati rendszer (Országos Igazságszolgáltatási Tanács) felszámolása után. Ezeket a kételyeket a közigazgatási bíróságokról szóló 2018. évi CXXX. törvény csak tovább erősítette azzal, hogy az igazságügyi miniszternek jelentős irányítási-igazgatási hatásköröket biztosított. E dolgozatnak nem tárgya a bírósági rendszer, ám a bíróságok függetlenségének problematikájára mégiscsak utalni kell, mivel azok az önkormányzatok életében továbbra is jelentős szerepet töltenek be. A NER előtti közigazgatási hivatalokhoz hasonlóan, önkormányzati rendelet magasabb szintű jogszabálynak való meg nem felelése esetén a kormányhivataloknak is joguk van a települési önkormányzatokhoz fordulni, ha pedig ez nem jár eredménnyel, akkor a bíróságtól kérhetik az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát. Ilyen jogviták esetén különösen fontos lenne a bíróságoknak a kormányzati hatalomtól való függetlensége, hiszen megeshet, hogy egy ellenzéki vezetésű önkormányzat kerül jogi vitába a kormányhivatallal. Amennyiben a független, pártatlan bírói eljárás és ítélkezés nem biztosított, a központi hatalom újabb lehetőséget kap az önkormányzatok ügyeibe való beleszólásra. Márpedig a kormány egyik tagjának, az igazságügyi miniszternek törvényileg biztosított, a közigazgatási bíróságok működésébe való jelentős beleszólási jogok (például a bírák pályázatát a miniszter rangsorolja, jóváhagyja a szervezeti és működési szabályzatokat) formailag a minisztertől teszik függővé a közigazgatási bíróságokat, így azok kormánytól való függetlensége nem biztosított.
A jogrendszer legmagasabb szintjétől lefelé haladva további fontos különbségeket – azaz a helyi önkormányzatok jogi lehetőségeit érintő további korlátozásokat – figyelhetünk meg a terület korábbi jogi szabályozáshoz képest. A továbbiakban néhány ilyen korlátozásra hívjuk fel a figyelmet.
Az önkormányzatok jogi pozíciója az Orbán-rendszerben
Már a második Orbán-kormány (2010–14) ideje alatt döntő mértékben átalakult az önkormányzati rendszer. A helyi önkormányzatok komoly politikai súlyvesztést szenvedtek el azáltal, hogy az általános és középiskolák fenntartása elkerült tőlük, és ezeknek az intézményeknek a vezetőit (igazgatóit) immáron nem a helyi polgárok által megválasztott önkormányzati képviselő-testület, hanem a kormány (pontosabban az oktatásért felelős minisztérium) nevezi ki. A kinevezéssel kapcsolatos részletszabályokat a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény tartalmazza, amely az iskolaigazgató kinevezésében nem ad egyetértési jogot a pedagógusokból álló tantestületnek. Igaz, hogy a tantestületnek (nevelőtestületnek) vétójoga 2010 előtt sem volt, de akkor legalább az önkormányzati képviselő-testületnek el kellett számolnia a helyi választópolgárok felé az iskolaigazgatókkal kapcsolatos személyi döntéseivel, legkésőbb a soron következő önkormányzati választáson. 1990 és 2010 között akadt néhány nagy vihart kavart igazgatóválasztás, amikor is a képviselő-testület nem a tantestület által támogatott személyt választotta meg az oktatási intézmény élére. Amennyiben az ilyen képviselő-testületi kinevezés miatt az iskolában folyó nevelői-oktatói munka színvonala csökkent, azért a képviselő-testületnek kellett vállalnia a saját választópolgárai előtt a felelősséget. A kinevezés rendjének alapvető megváltozásával a helyi lakosságot nagyon is érintő kérdés elkerült a helyi döntéshozóktól, méghozzá a helyi polgároknak közvetlenül sem jogilag, sem politikailag nem felelős illetékes miniszter kezébe.
Kezdetben az állam csak a fenntartást vette el az önkormányzatoktól, az intézmények működtetése az önkormányzatokra maradt, majd – a rossz tapasztalatokra hivatkozva – a működtetés is az államhoz (a kormányzathoz, pontosabban a helyi tankerületekhez) került. Az intézmények tulajdonjoga ugyan a helyi önkormányzatoknál maradt, ám ez a lényegen mit sem változtat: az iskolák átkerültek az állam fennhatósága alá. A központosítás jelentőségét jól mutatja, hogy Magyarországon a Központi Statisztikai Hivatal adatai szerint az általános iskolák száma 3585, amelyekben iskolai tanulmányokat az idei tanévben 732,5 ezer tanuló folytat, az ott tanító pedagógusok száma 77,1 ezer fő. A középfokú oktatási intézmények feladatellátási helyeinek száma összesen 2416 volt, a középfokú nappali rendszerű oktatásban 428 ezer fő tanult.[4] Egy még frissebb adat szerint a 2018/2019-es tanév elején a tankerületi központok (vagyis az állam) által fenntartott intézményekben 705,7 ezer, a szakképzési centrumokban (ahol szintén az állam a fenntartó) 217,6 ezer, az egyéb állami szervek intézményeiben 40,7 ezer, a nemzetiségi önkormányzatok által fenntartott intézményekben 16,6 ezer diák tanult. Önkormányzati fenntartású intézményekben (gyakorlatilag az óvodákban) 282,3 ezer a gyerekek létszáma. Eközben az egyházi fenntartású intézményekbe 215,9 ezren, az alapítványi, illetve egyéb magánfenntartású intézményekbe pedig 80 ezren járnak.[5] Vagyis a nappali és felnőttoktatásban részesülő 1 millió 559 ezer diák mintegy 61 százaléka állami, az Orbán-kormány által fenntartott és irányított intézményben végzi a tanulmányait.
Nagy érvágást jelentett az önkormányzatok számára a kórházak elvétele is, hiszen a mindennapi élet másik nagy területét meghatározó egészségügyi intézmények kerültek át a kormány fenntartásába, ami azt jelenti, hogy az illetékes miniszter (jelenleg az emberi erőforrások minisztere) nevezi ki a kórházak igazgatóit. Politikailag a következmény hasonló a közoktatáséhoz: a helyi közösséget képviselő önkormányzati képviselő-testületek elvesztették a kórházak feletti irányítási jogot, vagyis a lakosságot közvetlenül érintő, kórházakkal kapcsolatos döntések a helyi szinttől messzebb kerültek.
Érdemes hozzátenni, hogy a korábbi rendszerben olykor a megyei önkormányzatok is fenntartói voltak néhány középiskolának vagy kórháznak, ám a fenntartói jogot – ahogy a települési önkormányzatok – ezek is elvesztették. A megyei önkormányzatok más intézményei (például levéltárak, könyvtárak) szintén állami vagy települési önkormányzati fennhatóság alá kerültek, így egyetlen érdemi hatáskörük az állam által náluk hagyott területfejlesztési-vidékfejlesztési pénzek elosztása maradt. Míg a megyei önkormányzatok 2010 előtt a helyi politikai élet fontos elemének számítottak, azóta politikai szerepük jócskán leértékelődött. Nem véletlen, hogy sem az országos, sem a lokális média figyelmét nem szokták felkelteni, legfeljebb akkor, ha valamilyen botrány vagy az országos aktuálpolitikával kapcsolatos megnyilvánulás történik a megyei önkormányzat közgyűlésének ülésein (lásd például a bevándorlással kapcsolatos megyei közgyűlési nyilatkozatokat). Csakhogy a megyei önkormányzatok közgyűléseinek tagjait is a helyi lakosság, pontosabban a megye lakossága – a megyei jogú városok lakosságának kivételével – választja meg. A megyei önkormányzatok leépítése tehát azt jelenti, hogy a lakosság által megválasztott képviselők ezúttal is háttérbe szorulnak a központi államhatalommal szemben.
További jelentős elvonást jelentett az is, hogy azok az önkormányzati hatósági ügyek, amelyeket addig a városokban az okmányirodák intéztek (például személyi igazolványok, vezetői engedélyek kiállítása, gépjárművek nyilvántartása), átkerültek az állam területi szervéhez, a kormányhivatalokhoz, azon belül a kormányablakokhoz.
A hatályos, Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) további megkötéseket tartalmaz a helyi önkormányzatok irányában. Egyértelműen tükrözi azt a korábban vázolt alkotmányjogi helyzetet, amely a központi hatalom primátusát biztosítja a települések lokális képviseletével szemben. Bár ennek a törvénynek a preambulumában is szerepel a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájára való hivatkozás, azt a korábbi törvénnyel ellentétben már nem „elfogadja” a hatályos jogszabály, hanem pusztán „figyelemmel van” rá. Az önkormányzatok jogi lehetőségeinek szűkülésével kapcsolatos részletszabályokat az Mötv. tartalmazza, így például:
● A törvény 10. §-ának (2) bekezdése az önkormányzati gazdálkodás korlátjára vonatkozó rendelkezést tartalmaz: „Az önként vállalt helyi közügyek megoldása nem veszélyeztetheti a törvény által kötelezően előírt önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátását, finanszírozása a saját bevételek, vagy az erre a célra biztosított külön források terhére lehetséges.” A korábbi Ötv.-hez hasonlóan ez a törvény is felsorolja a települések kötelező feladatait, így például a településfejlesztést, településrendezést, egészségügyi alapellátást, környezet-egészségügyet (köztisztaság, települési környezet tisztaságának biztosítása, rovar- és rágcsálóirtás), gyermekjóléti szolgáltatásokat és ellátásokat, hulladékgazdálkodást, óvodai ellátást.
● A korábbi Ötv.-hez képest a kormány új beavatkozási lehetőségeket kapott az önkormányzati beruházásokba. A törvény 16. §-a kimondja: „Ha az Európai Unió vagy más nemzetközi szervezet felé vállalt kötelezettség határideje eredménytelenül telt el, vagy a határidőben történő teljesítés elmaradásának reális veszélye fennáll, a Kormány a kötelezettséggel összefüggő beruházás megvalósításáról saját hatáskörben gondoskodhat.” A szövegből következik, hogy a beruházás határidejének nemcsak az elmulasztása, hanem már „a határidőben történő teljesítés elmaradása reális veszélyének fennállása”, vagyis egy vélelmezett helyzet esetén is magához vonhatja a kormány az önkormányzati beruházás levezénylését. Hogy a „reális veszély” mikor következik be, arra nézve sem a törvény szövege, sem annak miniszteri indoklása[6] nem ad eligazítást, ezért a rendelkezés tág mozgásteret ad a kormánynak a cselekvésre. Az önkormányzatnak ilyen esetben annyi jogi lehetősége marad, hogy bírósághoz fordulhat. Ráadásul az Mötv. egyéb beavatkozási lehetőségeket is ad a kormánynak: a kijelölt miniszter jogosult bármely önkormányzati beruházás teljesítésének megvalósulását megismerni a tervezéstől a beruházás befejezéséig, adatot bekérni, a beruházást megvalósító önkormányzat irataiba betekinteni, a beruházás teljes dokumentációját megismerni.
● A helyi önkormányzatokért felelős miniszter közreműködik a helyi önkormányzat meghatározott kölcsönfelvételére vagy más kötelezettségvállalására vonatkozó kormányzati hozzájárulás megadásánál (Ötv., 128. §). Az önkormányzati kölcsönfelvétel kormányzati hozzájáruláshoz kötése jelentős korlát, mivel gyakori tapasztalat, hogy nagyobb beruházások esetén az önkormányzatok kölcsönfelvételre kényszerülnek – erről az Orbán-rendszerben nem dönthetnek szabadon, vagyis az önkormányzatok kormánynak való alávetettségét növeli ez a szabály is.
● A helyi önkormányzat köteles a gazdálkodását nyomon követő, az állam által működtetett informatikai rendszerhez (ASP) csatlakozni. A kormány egy külön szervet is kijelölhet, amely a folyamatos állami pénzügyi ellenőrzés feltételeinek biztosítása érdekében adattárházat (önkormányzati adattárház) üzemeltet (Mötv. 114. §). A vonatkozó rendelet szerint a kormány az ASP-t a Magyar Államkincstáron keresztül működteti.
● 2010 előtt – egy rövid időszaktól eltekintve – a megyei közigazgatási hivatalok voltak felelősek az önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért. Vélelmezett jogszabálysértés esetén felhívhatták az önkormányzatot ennek korrigálására, s ha ez nem járt eredménnyel, az Alkotmánybíróságtól kérhették az önkormányzati rendelet kifogásolt részének hatályon kívüli helyezését. Ezzel szemben az Orbán-rendszerben a megyei kormányhivatalok immáron nemcsak törvényességi felhívással élhetnek valamely önkormányzati döntést (rendeletet, határozatot) illetően, majd ennek eredménytelensége esetén az Alkotmánybírósághoz, illetve a Kúriához fordulhatnak, hanem törvényességi felügyeleti bírságot szabhatnak ki a helyi önkormányzatra a törvényben előírt kötelezettség (például jegyzőkönyv megküldése, szükséges rendelet meghozatala) teljesítésének elmaradása esetén. Rendeletalkotás elmulasztásakor a kormányhivatal kezdeményezésére a bíróság lehetővé teheti a kormányhivatalnak a rendelet pótlását. A törvényességi kérdések megtárgyalása érdekében akár a képviselő-testületi ülést is összehívhatja a kormányhivatal, továbbá fegyelmi eljárást kezdeményezhet a polgármester és a jegyző ellen, és kérheti az Állami Számvevőszék vizsgálatát is (Mötv. 132–142. §).
Egy helyi önkormányzat pénzügyi mozgástere jelentősen befolyásolja az adott képviselő-testület vagy polgármester mozgásterét politikai szempontból is, például hogy mennyire képes fedezetet előteremteni a választási ígéretei teljesítésére. Az Orbán-kormány 2010 és 2014 között az önkormányzatok adósságállományának nagy részét – saját adatai szerint közel 1370 milliárd forint értékben – átvállalta,[7] ugyanakkor, mint láttuk, újabb kölcsönfelvételt egy adott önkormányzat már csak a kormány engedélyével valósíthat meg.[8] Az anyagilag tehetősebb önkormányzatoktól az egy lakosra jutó adóerő-képesség alapján az állam bevételt von el szolidaritási hozzájárulás címén. Emiatt Magyarország egyik leggazdagabb önkormányzata, az ellenzéki vezetésű Budaörs bírósághoz, majd 57 ellenzéki országgyűlési képviselő az Alkotmánybíróság fordult, ám a testület nem találta Alaptörvénybe ütközőnek a szolidaritási hozzájárulást.[9]
A törvényhozás mindenkori kormánypárti többsége az önkormányzatoknak járó állami támogatások, illetve a gazdálkodás szabályainak meghatározásával 1990 óta mindig is alapvetően befolyásolta a települések anyagi mozgásterét. A NER-ben a nem jelentéktelen különbség ehhez képest annyi, hogy a kormányoldal az eddigi időszak nagyobb részében kétharmados parlamenti többséget tudott maga mögött, vagyis – amennyiben a politikai akarat ezt kívánja – akár alkotmányossá tehet az önkormányzatok érdekeit súlyosan sértő döntéseket is. Az önkormányzatok pozícióját politikailag gyengíti az a közjogi megoldás is, hogy 2014-től visszaállították az 1994-ben eltörölt összeférhetetlenséget az országgyűlési képviselői és a polgármesteri tisztség között. Ez azt jelenti, hogy a törvényjavaslatok megszavazásában nem vehetnek részt hivatalban lévő polgármesterek, önkormányzati képviselők, ami már önmagában is csorbítja az önkormányzatok érdekérvényesítési képességét a jogalkotási eljárásban.
Konklúzió: az önkormányzatok politikai leértékelődése
A jogrendszer részletekbe menően szabályozza a közjogi struktúra elemeinek hatáskörét – politikailag megfogalmazva: a nekik jutatott döntési jogosultságokat, azaz a hatalom terjedelmét. Ebből a szemszögből nézve a fentiek alapján egyértelmű, hogy a helyi önkormányzatok jelentős hatalomvesztést szenvedtek el. Mivel a döntési jogosítványok nagy része az állam szerveihez (azaz a kormányzathoz) került, kijelenthető, hogy komoly hatalomeltolódás ment végbe az Orbán-kormány javára. Míg korábban az önkormányzatok döntöttek egy-egy iskolaigazgatói, kórházigazgatói posztról, most erről a több ezer pozícióról a kormány hozhat döntést a maga diszkrecionális hatáskörében, lehetőséget nyerve arra, hogy a hozzá, illetőleg a Fidesz–KDNP-szövetséghez hű embereknek tudjon pozíciókat adni.[10] Az ezáltal a központi hatalomnak lekötelezett emberek száma – néhány ezer fő – az ország összlakosságához képest nem sok, ám a helyi közéletben betöltött szerepük annál jelentősebb. Különösen kisebb településeken, ahol sok esetben az önkormányzat vagy az állami hivatalok (megyei kormányhivatalok, járási hivatalok) a legfőbb munkáltatók, így nagyon is lényeges, hogy a hozzájuk tartozó vezetői, vezetőhelyettesi posztokra kik kerülnek. Márpedig ők a kormánynak köszönhetik a megbízatásukat, nem az önkormányzatoknak, ennélfogva abban érdekeltek, hogy megfeleljenek az Orbán-rendszer vélt vagy valós akaratának. Ezek a helyi vezetők ma Magyarországon jelentékeny számú személy munkáltatói: a közoktatásban tanító 77 ezer általános iskolai és 33 ezer középiskolai tanár[11] nagyobb része – tankerületi pedagógus lévén – munkajogilag tőlük függ. Az állami szervek vezetői ezenkívül a kormányhivatalokban dolgozó sok ezer kormánytisztviselő felett is diszponálnak, akik viszont a helyi lakosságot érintő számos hatósági ügy intézésében vesznek részt.
Az állam függési láncolata leírható így is:
Kormány –> Kormányhivatalok –> Kormánytisztviselők
Kormány –> Tankerületek –> Pedagógusok, egyéb alkalmazottak
A helyben élő döntéshozó elit nagyobb része immáron nem az önkormányzatoktól függő személyek köréből kerül ki, hanem az államtól függő helyi vezetők hozzák meg – a központi akaratot figyelve – a helyi lakosságot érintő döntések fontosabb részét. A vidéki településeken – különösen a kisvárosokban és a falvakban – napi tapasztalat, hogy megerősödött vagy, ha úgy tetszik, a korábbi magyar történelmi hagyományoknak megfelelően visszaerősödött a központi hatalomnak való megfelelési igény. Ráadásul az előző, 2014-es önkormányzati választásnak köszönhetően a Fidesz polgármesterei számos települést irányítanak, ebből adódóan sok helyütt még a helyi önkormányzati elit is az Orbán-rendszer fenntartásáért tevékenykedik. Ennek van egy olyan – az országos politikai médiadiskurzusban alig tárgyalt – vetülete is, hogy a fideszes polgármesterek, illetve önkormányzati többség által kiadott ingyenes önkormányzati újságok, helyi televíziók és rádióállomások a kormánypárt kommunikációs irányvonalát erősítik helyi szinten, azt a lokális hírekbe ágyazva. A kormánypárti önkormányzati vezetéseknek lehetőségük van hozzájuk közel álló személyeknek pozíciót juttatni, hozzájuk közel álló vállalkozóknak, cégeknek megbízásokat adni (például útfelújítás, önkormányzati épületek rekonstrukciója, térépítés, informatikai feladatok elvégzése), ezáltal őket a kormánypárt sikerében érdekeltté tenni. Bár a közmunkások (közfoglalkoztatottak) létszáma évről évre csökken, még ma is százezres nagyságrendű, így a polgármesterek még mindig jelentős számú személyt tudnak anyagi függésben tartani azon döntés által, hogy ki részesedhet a szociális segélynél nagyobb összegű közmunkásbérben.
A NER a felülről egészen a legalsóbb szintekig húzódó, hierarchikus függések láncolata, amelyben a kormánypártok által irányított politikusok vagy a formailag nem a kormánypárthoz kötődő, de azzal együttműködésre törekvő független falusi polgármesterek helyi szinten jelentős bázisát alkotják a politikai rendszernek. A helyi fideszes hatalmi struktúrák kiépítése hatékonyan szolgálta a kormánypárt érdekeit és ezáltal a hatalomban maradását: jól mutatja ezt a Fidesznek a falvakban és a kisvárosokban aratott nagyarányú győzelme a 2018-as országgyűlési választáson.
Összegzésként elmondható, hogy a mostani önkormányzati választások közjogi tétje jóval csekélyebb a korábbiaknál, hiszen a helyi önkormányzatok számos hatáskört elvesztettek 2010 óta, illetőleg – ahogy a jogi szabályozás ismertetésekor láttuk – növekedett a kormány beavatkozási lehetősége a települések működésébe. Véleményem szerint ma már nem is beszélhetünk valódi önkormányzati autonómiáról, mert mind jogi, mind pénzügyi szempontból erőteljes korlátokkal kell szembesülniük a településeknek, legfeljebb abban lehet különbség, hogy egy-egy gazdagabb vagy nagyobb településnek a többiekhez képest valamivel tágabb a mozgástere.
A 2019-es önkormányzati választások politikai tétje – a közjogi leértékelődés ellenére – ugyanakkor továbbra is jelentős. Először is egyfajta látleletet adnak a politikai erők országos beágyazottságáról, népszerűségéről – különösen a megyei közgyűlési listás eredményeknek, valamint az elnyert polgármesteri pozíciók számának és jelentőségének a vonatkozásában. 1990-ben az ellenzék meggyőző vereséget mért az MDF–FKGP–KDNP-kormánykoalícióra; 1994-ben és 1998-ban kiegyenlítettebb volt az eredmény a kormánypártok és az ellenzék között; 2002-ben a kormányoldal, 2006-ban pedig a fideszes ellenzék, majd 2010-ben és 2014-ben szintén – az akkor már kormánypárti – Fidesz–KDNP pártszövetség (de valójában főleg a Fidesz) egyértelmű győzelmét hozták a helyhatósági választások. Ezek az eredmények – megyei közgyűlési listás és városi szinteken – nagyjából tükrözték a pártok országos népszerűségi adatait, pozícióit.
A további politikai tét az, hogy sikerül-e az ellenzéki pártoknak a kormányoldal helyi beágyazottságát valamelyest megtörniük azáltal, hogy a mostanihoz képest jóval több képviselő-testületben szereznek többséget és több polgármesteri tisztséget tudnak elnyerni. Minél több helyen nyer az ellenzék, annál inkább lehetősége van helyi kapcsolati hálózatainak kiépítésére, hozzá hű önkormányzati vezetői, tanácsadói, vállalkozói kör megteremtésére. És ismételten fel kell hívni a figyelmet a helyi média fontosságára, mert ellenzéki siker esetén települési szinten ez is ellenzéki kézbe kerülne, ami valamelyest ellensúlyozni tudná a hagyományos médiarendszerben (nyomtatott sajtó, tévé, rádió) meglévő kormánypárti fölényt. Azokban az egyéni országgyűlési választókerületekben, amelyekben arányaiban több ellenzéki vezetésű település található, nagyobb esély mutatkozik majd arra, hogy az ellenzéki jelölt mögött helyi aktivisták, vállalkozók lépjenek fel, így mind személyi, mind anyagi szempontból hatékonyabb kampányt folytathasson a következő országgyűlési választáson.
Végezetül a főváros Magyarországon belüli kiemelt jelentősége miatt a budapesti főpolgármesteri tisztség elnyerése jelentős pszichológiai pluszt jelentene a megosztott ellenzéknek annyi kudarc után. Erre a tisztségre szavaz a legtöbb választó közvetlenül, éppen ezért egy ellenzéki főpolgármester olyan legitimációval bírna, hogy akár az ellenzék vezető politikai személyiségének a pozíciójára is igényt tarthatna – különösen, ha a későbbiekben sikeres főpolgármester válna belőle.
[1] 1997. évi XV. törvény a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény kihirdetéséről, 3. cikk.
[2] Az összes helyi adó nagyobb részét az iparűzési adó teszi ki. A 2017. évről szóló zárszármadási törvényjavaslat melléklete szerint 2017-ben a 814 milliárd forint beszedett helyi adóból 638 milliárd forint volt iparűzési adó, ami az összes helyi adó 78,4 százalékát tette ki. Vö. T/1671. számú törvényjavaslat a Magyarország 2017. évi központi költségvetéséről szóló 2016. évi XC. törvény végrehajtásáról, általános indoklás, 63., https://www.parlament.hu/irom41/01671/adatok/altind.pdf.
[3] Vö. A helyi önkormányzatok eladósodottsága: okok, következmények és kihívások. Az Állami Számvevőszék nemzetközi konferenciája az önkormányzati eladósodásról, Állami Számvevőszék, 2012, https://www.asz.hu/storage/files/files/penzugyiszemle/2012/194_197_kolozsi_konferencia.pdf.
[4] Oktatási adatok, 2017/2018, Központi Statisztikai Hivatal, 2018. május, https://www.ksh.hu/docs/hun/xftp/idoszaki/oktat/oktatas1718.pdf.
[5] Vö. Itt vannak a friss adatok: az általános iskolások és a középiskolások száma is csökkent, Eduline.hu, 2019. január 11., https://eduline.hu/kozoktatas/20190109_tanulok_es_pedagogusok_szama.
[6] A belügyminisztérium indokása szerint: „Kiemelt érdek az Európai Unió, illetve más nemzetközi szervezetek felé fennálló kötelezettségek teljesítése, melyet nem veszélyeztethet a helyi önkormányzat jogsértő mulasztása. Ezért a Javaslat lehetővé teszi, hogy a Kormány magához vonja a kötelezettséggel összefüggő beruházás megvalósítását.” T/4864. számú törvényjavaslat Magyarország helyi önkormányzatairól, 2011. november 5.,
https://www.parlament.hu/irom39/04864/04864.pdf.
[7] Vö. Az államháztartási és költségvetési rendszer 2018. évi jellemzői. Dr. Berczik Ábel kincstárért felelős helyettes államtitkár előadása, konferenciaelőadás, 2017. október 24.,
https://alkalmazaskozpont.asp.lgov.hu/sites/asp/files/2018-01/Berczik_Abel_2018_%C3%A9vi_k%C3%B6lts%C3%A9gvet%C3%A9s_2017.10.24._0.pptx.
[8] Az utóbbi két évben ismét felgyorsult a helyi önkormányzatok eladósodásának üteme, ezúttal már a kormány engedélyével. Az önkormányzati alrendszer 2017. december 31-én 78,8 milliárd forint adóssággal rendelkezett, ami 36,3 milliárd forinttal (85,3 százalékkal) magasabb a 2016. év végi adósságállománynál (42,5 milliárd forint). Vö. T/1671. számú törvényjavaslat a Magyarország 2017. évi központi költségvetéséről szóló 2016. évi XC. törvény végrehajtásáról, általános indoklás, 68., https://www.parlament.hu/irom41/01671/adatok/altind.pdf. 2018-as adatok szerint a helyi önkormányzatok eladósodottsága tavaly év végére 200,8 milliárd forintra nőtt. Vö. Hétszeresére nőtt az önkormányzatok adóssága öt év alatt, HVG.hu, 2019. április 25.,
https://hvg.hu/gazdasag/20190425_Hetszeresere_nott_az_onkormanyzatok_adossaga_ot_ev_alatt.
[9] Vö. Elutasította az Alkotmánybíróság a szolidaritási hozzájárulást kifogásoló indítványt, Adózóna, 2018. december 6.,
https://adozona.hu/altalanos/Elutasitotta_az_Alkotmanybirosag_a_szolidar_4P5U64.
[10] Egy debreceni esetben a kormány egy kormánypárti önkormányzati képviselőt nevezett ki iskolaigazgatónak. Vö. Urfi Péter, Hiába támogatta szinte az összes tanár, szülő és diák a debreceni iskolaigazgató pályázatát, a minisztérium elutasította, 444.hu, 2018. augusztus 8.,
https://444.hu/2018/08/08/hiaba-tamogatta-szinte-az-osszes-tanar-szulo-es-diak-a-debreceni-iskolaigazgato-palyazatat-a-miniszterium-elutasitotta.
[11] Vö. Itt vannak a legfrissebb adatok: ennyi pedagógus dolgozik ma Magyarországon, Eduline.hu, 2019. március 12.,
http://eduline.hu/kozoktatas/20190312_padagogusok_szama.
Nagy Attila Tibor
