Jakab András
1. Milyen szuverenitás?
A napi sajtóban és a szakirodalomban is különféle típusú szuverenitásokról olvashatunk. Néha „állami” vagy „tagállami” szuverenitásról, adott esetben „nemzeti” szuverenitásról, néha a „nép” szuverenitásáról hallunk, sőt vannak politikusok, akik „európai” szuverenitásról beszélnek. Mások pedig a „jog” szuverenitásáról szólnak. Ki tehát a szuverenitás alanya? Vajon az állam, a nemzet vagy a nép? De még inkább kérdezhetjük: mi a szuverenitás tartalma? Mit is jelent ez a szó0 valójában? Vannak-e korlátai a szuverenitásnak? Vajon ez a fogalom leírja a helyzetet; vagy inkább előírja, hogy mi legyen a helyzet, tehát egy ideálképet fogalmaz meg? Jogi jellegű ez a fogalom vagy inkább politikai? És egyáltalán ki definiálja? Állandó a tartalma vagy idővel változik? Megannyi kérdés, amely felmerülhet evvel kapcsolatban.
2. Ki találta ki és miért?
A szuverenitás egy olyan alkotmányjogi kulcsfogalom – és ez viszonylag ritkán fordul elő a jogi gondolkodásban –, amelyről egészen pontosan tudjuk, hogy ki találta ki, milyen motivációval és évszámra pontosan mikor. A szuverenitás fogalmát egy Jean Bodin nevezetű francia jogász alkotta meg, aki Six livres de la République (Hat könyv az államról) címmel publikálta elméletét 1576-ban. Azt is tudjuk, hogy pontosan miért tette, vagyis mi volt a célja evvel a fogalomalkotással.
Ez az időszak a 16. századi Franciaországban a vallásháborúk időszaka volt. A protestánsok és a katolikusok közötti vallásháború pedig azzal járt, hogy a hagyományos isteni legitimáció megkérdőjeleződött, a közről való gondolkodás szekularizálódott. Ez nem jelenti azt, hogy vallástalanodott volna, hanem csupán azt, hogy a kifejezetten vallási érvek közéleti ereje csökkent. Olyasfajta indokolásokat kellett használni, amelyek nem voltak közvetlenül vallási jellegűek (hiszen ezért volt vallásháború!). Egy ilyen megoldást nyújtott a szuverenitás fogalma, amely az isteni legitimáció kiváltására szolgált. Arra adott választ, hogy miért kell az uralkodónak engedelmeskednünk: azért, mert az szuverén.
Ez világos és egyértelmű válasznak számított a vallásháborúk káosza idején, vagyis rövidre zárta a vitákat. Ami konkrétan a mi esetünkben
III. Henrik francia király abszolutista uralkodói ambícióinak támogatását jelentette, de nem ez a lényeg, hanem az, hogy egyértelmű válasz volt. A legfontosabb jellegzetessége ennek a fogalomnak az, hogy „0 vagy 1” természetű. Tehát nem lehet valami „szuverénebb”, „félig szuverén” vagy „kicsit szuverén”. Valami (valaki) vagy teljesen szuverén, vagy egyáltalán nem az. Erre a sajátos jogi nyelvre kezdték lefordítani a politikai konfliktusokat.
3. Mi a baj a fogalommal?
Számtalan mű született azóta, amely a szuverenitás fogalmát kritizálja. A kritikus vélemények alapvetően két csoportba oszthatók. Az egyik egy politikai-erkölcsi jellegű kritika, a másik pedig az intellektuális részét kritizálja ennek a fogalomnak.
A politikai-erkölcsi kifogások leginkább arra utalnak, hogy ha a politikai konfliktusokról „0 vagy 1” jelleggel beszélünk, tehát „vagy én vagyok szuverén, vagy te vagy szuverén”, az kiélezi a konfliktusokat. A szuverenitás nyelvezete (a szuverenitásbeszéd) nem a kompromisszumok megtalálásának a módszere, hanem élezi a konfliktusokat. Ráadásul ha valaki szuverénnek mondja vagy gondolja magát, az azt is jelenti, hogy a teljes, korlátlan hatalomra formál igényt. Abszolutizálja a politikai hatalom kérdését, „mindent vagy semmit” jellegűvé alakítja. A korlátlan hatalom pedig természetszerűleg visszaélésekhez vezet. Ha úgy tetszik, Bodin megoldása túl jól sikerült. Olyannyira jól, hogy azóta is alkotmányjogászok generációi dolgoznak ennek a fogalomnak a semlegesítésén, megszelídítésén. Különféle fogalmi trükköket találtak ki arra – erről is fogok még beszélni –, miként lehet ezt a tulajdonképpen veszélyes, kifejezetten abszolutista fogalmat semlegesíteni. Intellektuális szempontból azért lehet kritizálni ezt a fogalmat, mert rövidre zárja vagy legalábbis erősen egyszerűsíti az érvelést. Kissé drámaibban fogalmazva: érvelésromboló. Ez azt jelenti, hogy nem beszélünk az olyan tartalmi dilemmákról, hogy vajon melyik lenne a célszerű vagy az erkölcsös megoldás. Csak rövidre zárjuk az érvelést – hiszen erre találták ki! Ha a kérdés az, hogy „Miért kell a királynak engedelmeskedni?”, akkor az a válaszunk, hogy „Mert szuverén.” Ez tulajdonképpen analóg azzal a helyzettel, amikor a gyerekünk este nem akar ágyba menni, és megkérdezi: „Papa, miért kell lefeküdnöm?”, mi pedig azt mondjuk neki:
„Mert azt mondtam! Csak. Irány az ágy!” Ez az a típusú érvelési szerkezet, amit a szuverenitásbeszédben használunk. Más lenne, ha azt válaszolnánk neki: „Mert különben nem kapsz zsebpénzt!” – ez gazdasági jellegű érvelés. De lehet erkölcsileg is érvelni: „Ha nem fekszel le, akkor a húgod sem hajlandó lefeküdni, és ő még nagyon kicsi, és az neki nagyon rosszat tesz, mert amúgy is nemrég volt beteg.” És lehet persze vallásilag is érvelni: „Ha nem fekszel le, akkor nem fog jönni a Jézuska karácsonykor!” A különféle érvelési módok közül a szuverenitásérvelés valójában nem tartalmaz érdemi igazolást: „Azért, mert azt mondtam. Csak. Tessék azonnal ágyba menni! Nem vitázunk!”
4. Fogalmi trükkök a szuverenitás megszelídítésére az európai alkotmányjogokban
Különféle fogalmi trükköket fejlesztettek ki különféle országokban arra, hogy a szuverenitás fogalmát semlegesítsék. Ez ugyanis egy veszélyes fogalom, ami az elmondottak alapján hatalmi visszaéléseknek ágyazhat meg, és a konfliktusokat is kiélezheti. Hogyan tudjuk megoldani ennek a beszédmódnak a semlegesítését, milyen alkotmányjogi megoldások lehetségesek? Jogászként hajlamos vagyok arra, hogy minden történelmi eseményt valahogy jogi konfliktusként értelmezzek. Így számomra az angol polgárháború is egy jogi jellegű konfliktus volt, konkrétan a parlament szuverenitása és az uralkodói szuverenitás közti konfliktus. Erre az a kompromisszumos formula (és ha kinyitnak egy angol alkotmányjogi tankönyvet, akkor mind a mai napig ezt találják benne), hogy nem a parlament szuverén, nem is az uralkodó szuverén, hanem a kettő együtt, vagyis a King-in-Parliament vagy mostanság éppen a Queen-in-Parliament. Ők együtt szuverének, ők együtt tudnak jogot alkotni, egyedül vagy egymás ellen nem, csakis közösen.
A francia forradalomban egy más jellegű fogalmi trükköt alkalmaztak. A konfliktus jogászi szemmel itt a nép szuverenitása (ez a rousseau-i népszuverenitás) és az uralkodói szuverenitás (az eredeti bodini abszolutista uralkodói szuverenitás) közötti ellentétként ragadható meg. A kompromisszumos formula egy Sieyès abbé nevezetű egyházfitól ered, aki 1789-ben írt egy pamfletet Mi a harmadik rend? címmel. Az ő válasza az volt, hogy a „nemzet” szuverén. A nemzet azért jó, mert azt még nem látta senki, az egy spirituális entitás. A népet lehet látni, az ott hullámzik az utcán; az uralkodót is lehet látni, amint ott ül a trónján – ők meg tudják élni, ki tudják fejezni, használni tudják a szuverenitást. A nemzet azonban egy spirituális, elvont entitás. Ez azt jelenti, hogy közvetlenül nehezebb használni a politikai konfliktusokban a nemzeti szuverenitást. Azt mindig képviselnie kell valakinek (Sieyès szerint leginkább a korlátozott választójog révén választott politikusoknak a polgárság köréből), vagyis csak közvetve használható, és mivel vita tárgyává tehető, hogy valójában ki is képviseli, ezért nehezebb kisajátítani, így visszaélni is nehezebb vele.
Hasonló jellegű a szuverenitás alanya a német alkotmányjogban is. A német alkotmányjogászok körében sokáig elfogadott nézet volt, hogy az „állam” a szuverenitás alanya. Ennek egy mellékhatása, hogy mind a mai napig a német alkotmányjogi tankönyvek jelentős részének az a címe, hogy „államjog” (Staatsrecht). Mire volt jó, hogy nem az uralkodót tartották szuverénnek és nem is a népet? Miért mondták azt, hogy az „állam” szuverén? Azért, mert az állam is egy elvont, spirituális entitás. Ez is egy módszer volt arra, hogy valahogy elrejtsük, eldugjuk ezt a veszélyes fogalmat, nehezebbé tegyük a közvetlen használatát a belpolitikai küzdelmekben.
És végül vannak olyan országok is – Ausztria erre talán a legjobb példa –, ahol nem használják ezt a fogalmat. Vagyis lehet úgy alkotmányjogról beszélni, lehet úgy alkotmányjogot művelni, hogy nem használjuk a szuverenitás fogalmát.
5. Fogalomváltozatok a magyar alkotmánytörténetben
A magyar alkotmánytörténetben is különféle fogalmi megoldások születettek a szuverenitásra. Az első világháború után az 1920. évi első törvénycikk az alkotmányosság helyreállításáról és az állami főhatalom gyakorlásának ideiglenes rendezéséről néhol nemzeti szuverenitásról, néhol állami szuverenitásról („főhatalomról”) beszél; a kettő közötti viszony nem mindig egyértelmű, látszólag szinonimaként kezeli a kettőt.
Majd a második világháború után az 1945. évi első törvénycikk a magyar állami szuverénitás gyakorlásáról kifejezetten állami szuverenitásról („szuverénitásról”) beszél. És végül a 1949. évi XX. törvény, a Rákosi-féle alkotmány „népszuverenitást” említ.
6. Az EU és a tagállamok: szuverenitás más szavakkal
Manapság leginkább az európai integráció kapcsán merül fel a politikai és a jogi diskurzusban is a szuverenitás kérdése. Vajon mennyiben szuverének (még) a tagállamok és mennyire szuverén adott esetben már az Európai Unió? Hol van a szuverenitás: Brüsszelben vagy az egyes tagállamoknál? A kérdést itt is alapvetően vagy-vagy jelleggel, „0 vagy 1” módon szokták megfogalmazni.
Ezekben a vitákban gyakran más terminológiát használnak, méghozzá azért, mert (mint azt láttuk) a szuverenitással szemben különféle kifogások merülnek fel. Egy ilyen abszolutista jellegű fogalommal vissza is lehet élni, ezért azt elrejtve inkább mindenféle szinonimákat használnak a vitában résztvevők. Például az Európai Unió Bírósága az uniós jogrend autonómiájáról (és evvel összefüggésben az uniós jogrend elsődlegességéről) beszél. Ez valójában egy szuverenitásérv. A tagállamok részéről pedig az „alkotmányos identitást” szokták emlegetni, ami valójában egy szinonimája, szalonképesebb megfogalmazása a szuverenitásnak. Ezt a német alkotmánybíróság honosította meg a jogászi diskurzusban, de onnan a magyar Alkotmánybíróság is átvette, és lényegében ma már ezt alkalmazza a magyar Alaptörvény R) cikke is („Magyarország alkotmányos önazonossága”). Vagyis szuverenitásérveket mindkét oldalról használnak.
A nemzeti alkotmánybíróságok és a nemzeti alkotmányjogi rendelkezések ugyanezt a fogalmi keretet használják, amikor arról szólnak, hogy valójában a „szerződések urai” továbbra is a tagállamok; vagy hogy bizonyos hatásköröket nem lehet átruházni, hanem csak a „közös gyakorlásuk” lehetséges. Ez a szuverenitás fogalmi logikája. De nemcsak a nemzeti alkotmánybíróságok és nemzeti kormányok hangsúlyozzák a nemzeti szuverenitást, hanem az Európai Unió és az Európai Unió Bírósága is az EU szuverenitásáról (vagy „európai szuverenitásról”) beszél. Amikor például legutóbb az Európai Unió Bírósága a 2/13-as véleményében azt írta, hogy az EU nem tud csatlakozni az Európai Emberi Jogi Egyezményhez, akkor kifejezetten old school szuverenitásérvekkel (bár a szuverenitás szót nem használva, de tartalmilag mégiscsak az EU szuverenitásával érvelve) indokolta a döntést.
7. Mi a szuverenitás tartalma?
Pont az a lényeg, hogy a szuverenitás pontosan nem definiált: nem tudjuk, hogy milyen hatáskörök tartoznak bele. Különféle hatásköri listák vannak (egyesek szerint ezek, mások szerint azok a hatáskörök alkotják a szuverenitás „lényegét”), de hogy valójában melyik lista a helyes és hogy így mi is a szuverenitás valódi tartalma, az nem világos. Arról is végeláthatatlan viták vannak, hogy a szuverenitás korlátlan-e vagy sem.
Ez a fogalom elég absztrakt ahhoz, hogy többféleképpen lehessen érteni sokkal inkább, mint más alkotmányjogi fogalmak. A jogállamiság esetében például (ami ugyancsak egy elvont alkotmányjogi fogalom, és aminek a pontos tartalmáról viták vannak) mégiscsak van egy többé-kevésbé mindenki által elfogadott fogalmi mag. Vagyis a jogállamiság esetében megvannak azok az elemek, amelyeket nagyjából mindenki elfogad, aki ezzel a kérdéssel foglalkozik. A szuverenitás esetében azonban nincs ilyen: ennek soha nem fogjuk megtalálni vagy felfedezni a tartalmát, és nem lesz róla mainstream álláspont sem. Magából a szuverenitás fogalmából nem következik ab ovo semmi. Azt mindig úgy definiáljuk, hogy „véletlenül” épp az jöjjön ki belőle, amit mi a saját politikai víziónknak megfelelőnek gondolunk. És érdemi-tartalmi (például célszerűségi vagy erkölcsi) igazolás helyett a szuverenitás fogalmával rövidre zárjuk az érvelést. Hiszen pont erre találta ki Bodin 450 éve.
8. Ki (legyen) a szuverén?
Ez a sokszor feltett kérdés egy rossz kérdés. Ha esetleg azt remélték, hogy erre választ kapnak tőlem, akkor bocsánatot kell kérnem Önöktől: itt nem kapnak erre a kérdésre választ. Ez ugyanis egy rosszul feltett kérdés. Nem arról kell beszélnünk, hogy ki a szuverén vagy ki legyen a szuverén. Konkrétumokról érdemes inkább beszélni az ilyen absztrakt politikai bunkósbotok helyett. Ez a fogalom túl általános, ráadásul implikálja az abszolút jelleget („0 vagy 1”). A szuverenitás leírásként hamis: ebben az értelemben senki és semmi nem szuverén. Előírásként (normaként) pedig veszélyes, mert ez a fogalom igényli a totalitást, így abszolutista jellege van, a visszaélésnek ágyaz meg.
A szuverenitásbeszéd valójában csak zaj az érdemi érvelésben, ha úgy tetszik, porhintés. Érdemibb, azaz célszerűségi vagy erkölcsi érvelés helyett alkalmazva pedig szimplán hiányos és lusta érvelés. Ha politikai identifikációt vagy mobilizációt akarunk, akkor persze ennek lehet értelme: a politikai retorikában motivációs céllal beszélhetünk „nemzeti szuverenitásról” vagy éppen „európai szuverenitásról” (attól függően, hogy politikailag melyik szimpatikusabb nekünk). De ha megérteni és nem politikailag motiválni akarunk, akkor inkább ne használjuk a fogalmat. A problémák megértéséhez érdemesebb a konkrét kérdésekről szólni: arról, hogy „Kinek van vagy éppen kinek legyen hatásköre x vagy y kérdésben?” – és ennek igazolására kell rákérdeznünk. Vagy arról, hogy milyen szinten célszerűbb valamit szabályozni, illetve éppen milyen szintű szabályozást írnak elő az EU alapító szerződései.
Végül az eddigiek illusztrációjaként nézzünk egy rövid idézetet Boris Johnson brit miniszterelnöktől. Ez egy részlet abból a beszédéből, amelyet a brexit alkalmából, 2020. január 31-én este 11 órakor tartott: „Ma éjszaka elhagyjuk az Európai Uniót. […] Ez az a pillanat, amikor a hajnal beköszönt, és a függöny felmegy a mi nagyszerű nemzeti drámánk egy új felvonásának kezdetén. És igen, ez részben ezeknek az új hatásköröknek – ennek a visszaszerzett szuverenitásnak – a használatáról szól, hogy megtegyük azt, amire az emberek szavaztak.” Ez az idézet kiválóan mutatja azokat a problémákat, amelyekről eddig szó volt. A miniszterelnök itt „visszaszerzett” szuverenitásról beszél. Ez egy szokásos beszédmód, amely azt implikálja, hogy a szuverenitás „0 vagy 1” jellegű. Tehát korábban nem volt nálunk semmi, és most visszaszereztük a szuverenitást Brüsszeltől. Ez így azonban egy hamis beszédmód: az Egyesült Királyságot korábban is több ezer különféle nemzetközi szerződés kötötte, most ebből néhányat (néhány fontosat) felmondanak, de ettől függetlenül a többi megmarad. Szó sincs tehát arról, hogy az eddigi totális jogi kötöttségből egy totális jogi szabadság lenne.
Ha valóban igazat szeretnénk mondani, akkor úgy kellene fogalmaznunk, hogy „egy kicsit szuverénebbek” leszünk, de hát ez politikailag bizony nem hangzik túl lelkesítően. A valós helyzet az, hogy kicsit bővül a játéktér jogi szempontból. Az sem világos továbbá, hogy a beszédben jogi vagy politikai szuverenitásról van-e szó – a kettő között adott esetben ugyanis egy trade- off is lehet. Tehát azáltal, hogy a britek kiválnak az EU-ból, több jogi lehetőségük lesz arra, hogy a külpolitikát (különösen a kereskedelempolitikát) alakítsák. Ez azonban könnyen ahhoz vezethet, hogy a politikai szuverenitásuk valójában csökken, vagyis kevesebbet tudnak nemzetközi befolyás révén elérni, csökken a politikai érdekérvényesítő képességük és mozgásterük. A jogi és a politikai jellegű szuverenitás között tehát egyáltalán nem egyértelmű a viszony, és egyes helyzetekben kifejezetten egy trade-off is történhet.
S végül az igazság az, hogy tulajdonképpen most még nem is tudható, hogy konkrétan az Egyesült Királyság esetében mennyivel növekszik a jogi játéktér. A valós helyzet az, hogy az év végig még tárgyalások folynak az Európai Unióval a jogi keretek kialakításáról, és hogy pontosan mik is lesznek ezek, azt egyelőre nem lehet tudni. Azt hiszem, ez a rövid idézet egy állatorvosi lova annak, amit művelni szoktak a szuverenitás fogalmával.
* Az írás az Eötvös Csoport 2020. február 12-én tartott vitaestjén elhangzott előadás szerkesztett változata, a szöveg stílusa a szóbeli előadást tükrözi. Az előadás alkalmával tett, illetve a kézirathoz fűzött megjegyzéseikért, valamint korrekciós javaslataikért köszönettel tartozom Gyurgyák Jánosnak, Király Miklósnak, Papp Katalinnak, Takács Péternek és Tölgyessy Péternek.
Válogatott irodalom:
Bergmann, Andreas, Zur Souveränitätskonzeption des Europäischen Gerichtshofs. Die Autonomie des Unionsrechts und das Völkerrecht, Mohr Siebeck, Heidelberg, 2018.
Constitutional Identity in a Europe of Multilevel Constitutionalism, szerk. Calliess, Christian, Van der Schyff, Gerhard, Cambridge University Press, Cambridge, 2020.
Carmen, Pavel E., Divided Sovereignty. International Institutions and the Limits of State Authority, Oxford University Press, Oxford, 2015.
Grimm, Dieter, Souveränität, Berlin University Press, Berlin, 2009.
Halász Iván, Jakab András, A szuverenitás fogalma az alkotmányjogban = Bevezetés az alkotmányjogba. Alapfogalmak, szerk. Gárdos-Orosz Fruzsina, Halász Iván, Dialóg Campus, Budapest, 2019, 81–92.
Jakab András, European Constitutional Language, Cambridge University Press, Cambridge, 2016.
Sovereignty in the Shared Legal Order of the EU, szerk. Van den Brink, Ton,
Luchtman, Michiel, Scholten, Miroslava, Interstentia, Cambridge, 2015.
Fotó: Freepik.com
