MESZERICS TAMÁS
Induljunk ki a nyilvánvaló dolgokból. Az elmúlt tizenkét év folyamán az Európai Unió olyan válságok és kihívások sorával szembesült, amelyeket nem lehetett előre látni, és amelyek kezelésére sem az intézményei, sem a hagyományos politikai eszközkészletei nem voltak optimálisak. Az EU végigbotorkált ezen a tucatnyi éven, és menet közben, improvizálva kezdte átépíteni a kedvező időkre tervezett intézményrendszerét. Ez a botladozó, tapogatózó, néhol kétségbeejtően lassú átalakulás azonban egy fontos elemében rácáfolt a borúlátókra és az ellendrukkerekre. 2014 tavaszán, amikor a választók akaratából kijutottam az Európai Parlamentbe Magyarországot és a pártomat képviselni, egyik szkeptikusabb párttársam fogadást ajánlott: az EU nem fogja megérni a mandátumom végét. A tét egy láda sör volt. Nem gyűjtöttem be a nyereményemet, főleg mert ennyire azért nem szeretem a sört.
A fogadás pillanatában is éreztem, hogy ezt nehéz lenne elveszíteni, de nem azért, mintha mélyen meg lettem volna győződve az EU politikai túlélőképességéről. Hanem mert a történelmi példák azt mutatják, hogy a teljes politikai kiüresedés nem szokta az intézmények formális végét jelenteni. Akkori kedvenc példám szerint a római szenátus még 603-ban, százhuszonhét évvel a nyugati birodalom konvencionálisan beazonosított bukása után is dokumentáltan ülésezett. Persze akkor is reméltem, hogy az EU nem így végzi. A politikai mélypont valószínűleg 2016 vége, 2017 eleje volt, amikor az AfD-t tizenöt százalékon mérték a német közvélemény-kutatók (és a rejtőzködő szavazók miatt húsz százalék fölé saccolták a szeptemberben várható eredményüket), miközben Marine Le Pen a francia elnökválasztás egyértelmű esélyesének tűnt. És ekkor már a brexit és Trump elnöksége befejezett tény volt.
Az unió ezt is túlélte, és nem csak üres, kifújt intézményi tojáshéjként. A tizenkét éves botladozás, improvizatív megoldáskeresés tehát nem volt teljesen kudarcos. Érdemes viszont lassan számot vetni azzal, hogy mi is változott meg az európai politikában.
Azt egészen biztosan állíthatjuk, hogy az egymásra torlódó válságok (pénzügyi, szomszédságpolitikai, ukrajnai, terror-, menekült-, Covid-) olyan kihívások elé állították Európát, amelyek nehezen, illetve egyáltalán nem kezelhetők kizárólag tagállami szinten, vagy legalábbis borzasztó nagy árat kell fizetni, ha mindenki különutas megoldást választ.
Az EU kormányzásának változásai
A legutolsó bővítési hullám óta az unió döntési mechanizmusának súlypontja a bizottságtól és a parlamenttől a tanács felé mozdult el, ezen belül is a kormányfőkből álló Európai Tanács felé, amely valódi döntési fórummá erősödött a korábbi, előzetes megegyezéseket szimbolikus döntésekkel jóváhagyó gyakorlathoz képest. Az eljárások formalizálódtak, de ez – ahogy az nagy szervezetekben már csak lenni szokott – megnövelte az előzetes, informális egyeztetések jelentőségét. A jelenséget a szakirodalomban „új kormányköziség” néven is ismerik. Aki viszont azt hinné, hogy ez a tagállamok felé tolta el az európai politika súlypontját, az téved. A döntési mechanizmus változása korántsem a „nemzetek Európája” néven ismert gaullista vízió felé mozdult el. Az új kormányköziség igen gyakran integrációt erősítő következményekkel járt. Elég, ha csak az eurózónának a pénzügyi válság során kiizzadt gazdasági kormányzási modelljét nézzük. Az eurózóna már most is minden további nélkül elviselne egy közös pénzügyminisztert, ettől alig változna valami a gazdasági kormányzásban.
A tanács megnövekedett súlya persze azt is jelenti, hogy a két másik politikai intézmény valamennyit veszített a jelentőségéből vagy a kezdeményezőkészségéből. Az Európai Bizottság komoly csatát veszített a tagállamokkal szemben, amikor 2015 őszén az egyszerű többségi döntést erőltette a Belügyi Tanácsban a menekültkvóták kapcsán. Hiába lett igaza jogi értelemben, azzal, hogy több tagállam büntetlenül szabotálhatta el a határozatot, majd végül a bizottság csendben levette a napirendről a tagállami ellenállást kiváltó megoldást, sikeresen züllesztette a vitatott területen egyszerű többséggel hozott döntést valójában nem kötelező érvényűvé. Az Európai Parlament is elszenvedett egy komoly vereséget az utóbbi időben. Azzal, hogy végül a szokásos ügymenetben, bár valamivel hosszabb idő elteltével megszavazta a Von der Leyen vezette bizottságot, helyrehozhatatlan csapást mért az EP-választásokon már bejáratott „csúcsjelölti” rendszerre. A 2019-es precedens miatt az egyetlen összeurópai választás eredményének ezután sem lesz közvetlen személyi következménye a végrehajtó hatalomra nézve.
A tanácsban és különösen az Európai Tanácsban az egymásra torlódó válságok során egyre több jelentős horderejű nagypolitikai döntés született. Olyasfélék, amilyeneket korábban inkább a tagállamok kormányai szoktak hozni, komoly kockázatot vállalva, mindenkinek megfelelő optimalizáló algoritmusok helyett vitatott és vitatható megoldások mellett voksolva. A nagypolitika, ahogy az Homérosz óta ismert az európai kultúrában, a tragikus természetű döntések terepe. A politikának ebben a dimenziójában egyáltalán nem ritka, hogy nem állnak rendelkezésre „jó” döntési opciók: minden alternatíva veszteséget is jelent, méghozzá a kockázatok miatt biztonsággal előre nem kalkulálható nagyságban. A kül- és biztonságpolitika világában különösen gyakori az ilyen helyzet. Az Európai Tanács az éjszakába vagy másnap hajnalba nyúló tárgyalásaival lassan a tényleges politikai döntések színtere lett.
Ezt a fejleményt én üdvözlendőnek tartom. Az Európai Unió tényleges politikai közösséggé válásának egyik feltétele, hogy a döntési felelősséget követhetetlenül szétterítő „governance” kormányzás helyett látható döntéshozók érzékelhető döntései váljanak meghatározóvá. Enélkül az unió legitimációs válságát nem lehet sikerrel felszámolni. A kétezres évek végéig az EU politikai működésének háttérnormája a „szabályozás” volt. Ez három szinten is depolitizálta a rendszert. A már említett átláthatatlan döntési eljárások mellett technikai, szakmai üggyé formálta át az előnyök és hátrányok csoportok közötti felosztásának kérdését, továbbá „alkotmányszintűvé” tett a szerződésekbe kódolt, ezzel pedig kiemelt a politikai konfliktusok világából több olyan szakpolitikai kérdést, amelyeket lehet és érdemes is lenne vitatni és rendszeresen felülvizsgálni. A szerződések számtalan olyan elemet tartalmaznak az EU külkapcsolatainak taglalásakor, amelyek más politikai rendszerekben messze nem alkotmányos szintű jogi tárgyak. Mivel az Európai Bíróság sérthetetlen szöveggé nemesítette a szerződések teljes egészét, több olyan ügyet kivont a hagyományos politikai küzdelem hatóköréből, amelyeket másutt legitim vitában küzdenek ki. Vajon hogyan kellene az EU-nak a külkapcsolataiban egyszerre támogatnia a békét, a biztonságot, a Föld fenntartható fejlődését, a népek közötti szolidaritást és a kölcsönös tiszteletet, valamint a szabad és méltányos kereskedelmet? (Hogy csak néhányat említsek az alkotmányosan védett értékek közül.)
Ez a többszintű depolitizáltság nem tartható fenn az EU kül- és biztonságpolitikájában sem, bár más szakpolitikai területeken még ennél is nyilvánvalóbb a kártékony hatása. A nagypolitika döntései csak kisebb részben múlnak a választott értékek korrekt kalibrálásán. A válságok idején megnövekedett a politikai rendszer igénye a határozott, politikai természetű döntések iránt, de ez nem is lehet másként. Az anekdota szerint Harold Macmillan brit miniszterelnököt egyszer megkérdezték arról, hogy mi okozta a legnagyobb problémát kormányzása során. „Az események, kedves fiam, az események” – válaszolta Őfelsége volt konzervatív miniszterelnöke. És azokra a közeli és távolabbi jövőben is bizton számíthatunk. De legalább ki tudják kényszeríteni az EU-ból a nélkülözhetetlen politikai kormányzás kezdeteit. (…)
Amennyiben tovább szeretné olvasni a cikket, megteheti, ha díjmentes házhozszállítással megrendeli az Ellensúlyt az ellensuly.hu/elofizetes oldalon vagy személyesen megvásárolja az Írók Boltjában.
