HEGEDŰS DÁNIEL
Az EU jogállamisági feltételrendszeréről folytatott vita háttere, részletei és perspektívája Magyarország és Lengyelország éveken át tartó autokratizálódása sokáig alapvetően elszigetelt jelenségnek tűnt az Európai Unió fő döntéshozói számára. Európai jogászok, illetve az illiberális rendszerek belső és nemzetközi kritikusai ugyan mantraszerűen figyelmeztettek az autoriter folyamatok uniós szintre történő begyűrűzésének lehetőségére, ami alapjaiban kérdőjelezheti meg az uniós jogrendszer működését, és képes lehet foglyul ejteni az uniós döntéshozatali folyamatokat, ám ennek hosszú időn keresztül nem szolgáltatták az uniós döntéshozók számára is meggyőző jelét az érintett kormányok.
Bár Magyarország rendszeresen blokkolta az európai külpolitika egyhangúságot igénylő döntéseit kevésbé hangsúlyos kérdésekben, ez a magatartás némi bosszúságon túlmenően nem okozott stratégiai kihívást sem az uniós külpolitika, sem az EU működése számára. A korábbi legfajsúlyosabb ügy, az európai menekültkvótáról szóló 2015. szeptemberi EU-tanácsi döntés végrehajtásának blokkolása a visegrádi országok részéről pedig egy olyan messzemenően vitatott, az EU tagállamait mélyen megosztó kérdésben történt, amelyben sok, a döntést egyébként megszavazó tagállam számára is kifejezetten kapóra jött a visegrádi országok blokádja és a kvótamechanizmus végrehajtásának ellehetetlenítése.
Az a percepció, hogy a magyar és lengyel autoriter folyamatok alapvetően izoláltak és nem bírnak stratégiai jelentőséggel az Európai Unió működésére nézve, nagyban hozzájárult a politikai akarat hiányához, hogy az unió – és azon belül is elsősorban „a szerződések őre” szerepét ellátó Európai Bizottság – érdemben és határozottan lépjen fel a demokrácia és a jogállamiság védelmében a magyar és a lengyel kormánnyal szemben.
Ez az autokratizálódó és a demokratikus tagállamok Európai Unión belüli „békés egymás mellett élését” lehetővé tevő politikaértelmezés azonban sebet kapott 2020. november 16-án, amikor hosszas fenyegetőzés után a lengyel és a magyar kormány képviselői bejelentették az Európai Unió 2021–2027-es időszakra vonatkozó hosszú távú költségvetésének (MFF) és a Next Generation EU névre keresztelt koronavírus-mentőcsomagjának a blokádját. A döntéshozatali mechanizmus blokkolására azért került sor, mert története során először az Európai Unió az új hétéves költségvetési periódusban formálisan is a jogállamiság követelményeinek teljesítéséhez kívánta kötni az uniós kifizetések teljesítését, azok megsértését pedig a kifizetések részleges felfüggesztésével szankcionálta volna.
A blokáddal a lengyel és a magyar kormány bizonyos szempontból öngólt lőtt. Ékesen demonstrálták, hogy a jogállamiság hiánya és a tagállami szintű autokratizálódási folyamatok mindenkit érintenek az EU-ban, hiszen stratégiai kérdésekben béníthatják meg az uniós döntéshozatalt. Jelen esetben a vétó lehetőségét is magában rejtő magyar és lengyel blokád végeredményben azzal fenyegetett, hogy az MFF nem tud 2021. január 1-jével hatályba lépni, és jelentős késedelmet szenvedhet a koronavírus-mentőcsomag elfogadása és szétosztása is, ami komoly negatív gazdasági következményekkel járt volna számos – főleg déli – uniós tagállamra nézve. Ám az a kérdés, hogy ez a politikai sokk kellően mély volt-e ahhoz, hogy az uniós intézmények és tagállamok a jövőben elkötelezettebben lépjenek fel az uniós alapértékek védelmében, továbbra is nyitott. Sőt a december óta eltelt események fényében ez eléggé valószínűtlen.
Egy uniós mechanizmus kálváriája
Az Európai Unióval foglalkozó szakirodalomban széles körű egyetértés uralkodik azzal kapcsolatban, hogy a kelet-közép-európai régióban 2010-et követően tapasztalható demokratikus hanyatlás egyik fő oka a csatlakozás utáni demokratikus kondicionalitás (post-accession conditionality) szinte teljes hiánya volt.
Míg a tagjelölt országok esetében az Európai Bizottság éves monitoringjelentésekben vizsgálta és értékelte az uniós tagság politikai feltételeit lefektető koppenhágai kritériumoknak történő megfelelést, ráadásul a 2004- es és 2007-es csatlakozási körök tapasztalatai fényében tovább szigorították a tagság feltételeit, a demokratikus alapértékek érvényesülését a tagok esetében vizsgáló átfogó mechanizmussal az unió a mai napig nem rendelkezik. Ugyan az 1997-es amszterdami szerződés beemelte a koppenhágai kritériumokat az EU-jogba, így azok a tagállamok számára is kötelező érvényűvé váltak, a lisszaboni szerződés pedig kibővítette az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 2. cikkében foglalt alapértékek körét, a cikkből fakadó kötelezettségek jellege és megsértésük szankcionálhatósága továbbra is viták tárgyát képezi. 2020 óta az Európai Bizottság éves jelentést ad ki a jogállamiság helyzetéről a tagállamokban, e jelentések szakmai és politikai értéke azonban vitatható, különösen annak fényében, hogy a Rule of Law Review Cycle (jogállamisági éves értékelési eljárás) névre keresztelt monitoringmechanizmus nem áll semmilyen közvetlen kapcsolatban az unió potenciális egyéb szankciómechanizmusaival.
Az átfogó monitoringeljárás hiánya természetesen alapvető hatással van az uniós alapértékek megsértésének szankcionálhatóságára, ugyanakkor nem jelenti azt, hogy ne állnának rendelkezésre szankciómechanizmusok. Ezek közül a legismertebb az EUSZ 7. cikkén alapuló ún. „7. cikk szerinti eljárás”, amely a tanácsi szavazatok négyötödének támogatása mellett lehetővé teszi annak a megállapítását, hogy „fennáll az uniós alapértékek súlyos megsértésének veszélye”, illetve egyhangúság mellett a normasértés szinte tetszőleges szankcionálhatóságát. A 7. cikk szerinti eljárás azonban alapvetően egy politikai mechanizmus, és mint ilyen, az elmúlt évek során alapvetően használhatatlannak bizonyult. Nem pusztán azért, mert az egyhangúság követelménye miatt 2015-öt követően gyakorlatilag ellehetetlenült az alkalmazása, amikor Magyarországot követően Lengyelország is az autokratizálódás útjára lépett, és a két illiberális kormány stratégiai védelmi szövetséget kötött az uniós intézményekkel szemben. Az is ellehetetleníti a 7. cikk szerinti eljárás alkalmazását, hogy a tanácsban képviselettel rendelkező uniós tagállamok alapvetően vonakodnak egymás szankcionálásától és egymás szuverenitásának vélt megsértésétől a belügyekbe való beavatkozás révén. (…)
A teljes cikk az Ellensúly 2021/1-2. számában jelent meg. Az Ellensúlyra előfizethet az ellensuly.hu/elofizetes oldalon vagy a kiadványt megvásárolhatja személyesen az Írók Boltjában.
