Újabban temetésekre járunk. Egy nagy nemzedék nagy alakjaitól búcsúzunk ezekben a hónapokban. Hőseink ők, gyerekkorunk, ifjúkorunk példaadói, felnőttkorunk mesterei, tanárai, atyai fivéreink és nővéreink. Mert óriások között éltünk, valóban. Az ember úgy dől és kél, akár az őszi búza, de e néhány név soha nem merül feledésbe. Jelentős történelmi korszak nagy tanúi távoznak lassan, velünk együtt.
Ahogy a legutóbbi temetésen végignéztem az összegyűlt gyászolókon, nemcsak az eltávozottra gondoltam, hanem az itt maradottakra is. A sír körül az ország vezető ereje rótta le kegyeletét. Hazánk szellemi elitje állt ott, amely egyben erkölcsi elit is, a legkiválóbb emberek egymást is tisztelő, népes tábora. De hatalom nélküli gyülekezet. Egyikük-másikuk egykoron ellátott ugyan ilyen-olyan közfunkciót, amellyel kisebb-nagyobb hatalom is járt, de az is már a múlt. A kegyelettel adózók nagy része – a szellem, a kultúra, a művészetek, a tudományok és az élet napszámosai – sosem viselte a hatalom jeleit, csak intellektuális és morális tekintélye emelte autoritássá mindőjüket. Mégis ők képviselik a liberális demokrácia, vagyis a jogállam és az emberi jogok értékeit. Amíg még élnek.
*
Amiképpen vannak ötvenhatosok, hatvannyolcasok, azonképpen vannak nyolcvankilencesek is. Nyolcvankilencesnek lenni életforma. Mindenütt ott lenni ma is, eljárni a fontosabb eseményekre, jelen lenni, figyelni, kivárni, nézni. (Zum sehen geboren.) Ahogyan egykoron, a rendszerváltás idején. Már a nyolcvanas években végig. Nyolcvannyolcban különösen. Nyolcvankilencben pedig teljesen. Teljes odaadással, szívvel, megfigyelőként és résztvevőként egyaránt. Nemcsak ott lenni, hanem benne is lenni. Mindent látni, feljegyezni, megjegyezni. Hogy majd egyszer elmesélhessük az unokáknak. Mi ott voltunk, átéltük. Mi nyolcvankilencesek vagyunk.
A rendszerváltás nemzedéke nem egységes nemzedék. Voltaképpen nem is nemzedék. Különböző korú és hátterű, különböző világokból jött elit. Ezerkilencszáznyolcvankilencet legnagyobb részben a hatvannyolcasok csinálták, kisebbik részben az ötvenhatosok, legkisebb részben a fiatalabbak, akik itt váltak nyolcvankilencesekké. És aztán innen váltak le, s lettek mindenfélék, néhányan utólagos ötvenhatosok vagy hatvannyolcasok, mert azonosultak a korábbi generációk legjobbjainak törekvéseivel, eszményeivel. Vagy csak mindig olyanok voltak, mint az adott év, olyanok, mint amilyet a korszak mindig megkíván.
Ma is ilyen a többség. Mint a kor, a korszak szelleme, a Zeitgeist, a divat, a betagozódás, a megalkuvás, a ne szólj szám, nem fáj fejem túlélő bölcsességével. Mi más is lehet lenni? De megdobbantja a szívet az a felismerés, hogy nem lobban fel a láng a mellben, amikor megkérdezzük: vannak-e, lesznek-e kettőezer-tízesek?
Hiszen a kérdés is abszurd. 1989–90-ben rendszerváltás zajlott. De 2010–11-ben is lezajlott egy rendszerváltás. Ama nagy, nyolcvankilences rendszerváltásra – minden égbekiáltó, buta hibája ellenére – büszkének lehet lenni. (Hiszen még a kettőezer-tízesek is büszkék rá.) De 2010-re lehet-e büszkének lenni? Akik ez újabb rendszerváltást csinálták, vajon büszkék lesznek-e rá? Vajon jegyzik-e, gyűjtik-e az eseményeket, hogy elmesélhessék az unokáknak, mi hogyan történt? Vajon úgy gondolnak-e 2010-re, mint olyan évre, amelyben ők maguk akként cselekedtek, hogy közben már akkor a jövőre, az unokáikra gondoltak? Ugye, nem?
1989 és 2010 két rendszerváltása között ez a lényeges különbség. 1989-re büszkén tekintenek azok is, akik ott se voltak, csak szerettek volna ott lenni. 2010-re szégyenkezve fognak visszatekinteni azok is, akik nem is vettek részt benne. És aki benne volt, igyekszik majd letagadni, hogy ott volt. Szerepét utólag nemhogy növelni, emelni törekednék, nemhogy jelentősebbé kívánná majd tenni a hozzájárulását, mint az valójában volt, hanem éppen ellenkezőleg. Jönnek majd a szerepkicsinyítések, az utólagos jelentéktelenítések, az önfelmentések, a magyarázatok, a „parancsra tettem” mentségei.
Még nem tartunk itt. De látjuk, hogy ez következik majd. Ha megérjük.
*
Két rendszerváltásról kell beszélnünk. Akik végignézték az ezerkilencszáznyolcvankilences rendszerváltás után eltelt két évtized eseményeit (a zavaros két évtizedet), mindig is tudhatták, hogy 2010 óta itt egy másik rendszer épül. Az új rendszer alapítója néhány hónapja ki is mondta, hogy új rendszerben élünk.
Nem okozott meglepetést. Nekünk nem. Legfeljebb azon szolgáinak, akiknek eddig az volt a feladatuk, hogy tagadják a 2010-es fordulat rendszerváltó jellegét. De eljött az őszinteség ideje. Az elmúlt évtizedben új politikai rendszer stabilizálódott hazánkban.
Ennek a neve most nem fontos. Csak az biztos, hogy nem lehet ugyanúgy hívni, mint az 1989-es rendszerváltás két évtizedet megélt rendszerét. Amelynek bukása bele volt írva a történetébe.
Mi itt csak az alkotmányozás kudarcáról fogunk beszélni, de ebben a kudarcban benne van a magyar alkotmányos demokrácia egészének agóniája és halála. Ha levonjuk a tanulságokat, talán benne lesz a feltámadás reménye is.
*
A Magyar Köztársaság 2011. december 31-én kimúlt egykori alkotmányának preambuluma egyetlen mondatból állt: „A többpártrendszert, a parlamenti demokráciát és a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenet elősegítése érdekében az Országgyűlés – hazánk új Alkotmányának elfogadásáig – Magyarország Alkotmányának szövegét a következők szerint állapítja meg.” Ezután következett hetvennyolc paragrafus tizenöt fejezetben.
Az 1989. október 23-án hatályba lépett alkotmányszöveg szándéka szerint átmeneti időre készült, „hazánk új Alkotmányának elfogadásáig”. A Nemzeti Kerekasztal – saját legitimitásának hiányát elismerve – nem vállalhatta magára az alkotmányalkotást, az 1985-ben még nem szabadon választott „utolsó rendi országgyűlésre”, illetve a Németh-kormányra pedig ezt a munkát nem merte rábízni, jóllehet az utóbbi komoly alkotmány-előkészítő munkát végzett, és igen sajnálhatta, hogy fáradozásai hiábavalóak voltak.
Az első szabad választások nyomán megalakult Országgyűlés szintén a régi alkotmány foltozgatásának módszerét választotta új alkotmány megalkotása helyett, mindenekelőtt az MDF–SZDSZ-megállapodásban foglaltak alkotmányosításával foglalkozva. Az Antall-kormány parlamenti támogatottsága indulásakor sem érte el az alkotmányozáshoz szükséges többséget, az Országgyűlés vitákat kavaró, sokszor botrányos törvényalkotása az alkotmányozásnál – meglehet – fontosabb kérdésekre koncentrált, új alkotmány kidolgozásához látványosan hiányzott a széles egyetértés.
Magyarországon – sajátos és talán sajnálatos módon – a mindenkori parlamenti összetétel az alkotmányalkotás megindításának vagy meg nem indításának előkérdésévé vált. Hazánkban eleddig senki sem tudta sikerrel elvitatni az országgyűléstől azt a jogot, hogy alkotmányozó hatalomnak tarthassa magát. A közjogtudományban kedvvel fölvetett „ki alkotmányozzon?” kérdésre a parlament bezárkózással reagált: nem hagyott komoly esélyt az alternatív válaszoknak. Hiszen erre nem adott esélyt maga az alkotmány sem.
Amíg új alkotmány kidolgozása a mindenkori parlamenti arányokból adódóan és az alapkérdéseket illető közmegegyezés teljes hiánya folytán nemcsak a politikusok, de jószerivel a közvélemény számára is lehetetlennek tetszett, addig a régi alkotmány módosítgatásához időről időre sikerült megteremteni a kétharmados többséget. A két – egykori – nagy párt sokakat meglepő megállapodása és annak későbbi folyamatos konstitucionálása döntő jelentőségű kérdésekben jelölte ki a hazai alkotmányosság útját, különösen a kormányforma és az intézményi struktúra terén.
Ezt követően már csak kisebb jelentőségű kérdésekben foganatosított alkotmánymódosítást az 1990–94 közötti ciklus parlamentje, de figyelemre méltó, hogy ha nagyon kellett, hozzá lehetett nyúlni az ingatag alkotmányhoz. Az új alaptörvény kidolgozására irányuló elszántság a ciklus közepe tájára folyamatos ernyedés után lényegében elhalt. A közjogi vitákat – megint csak alapvető kérdésekről – napirenden kívül (különösen napirend előtt), illetve a folyosókon folytatta le a Ház, az alkotmányosság kérdései nagyrészt átvonultak az Alkotmánybíróságra és a médiába.
A korszakot „a közjogi viták korának” tekintő elemzések a közjogi tárgyú publikációk irdatlan nagy számát veszik alapul. A kilencvenes évek elején hallatlan mértékben megugrott a publikálási, szereplési kedv, a folyóiratok és – különösen – a napilapok hasábjain a vitapartnerek az alkotmányosság legfontosabb kérdéseit tárgyalták, az erre összpontosító hazai publicisták, politológusok és alkotmányjogászok száma több százra duzzadt. A korszak vezető műfaja a publicisztika lett, amelyben a „ki kit nevezhet ki, kit mikor menthet föl, meddig kell választ adnia, mikor választunk, nem lenne-e jobb egy elnöki rendszer?” típusú kérdések vezető szerepet játszottak. A közjogi ütközések előkelő helyen szerepeltek a sajtótudósításokban, a televízió és a rádió számtalan stúdióbeszélgetést rendezett, ahol újabb és újabb szakértők tűntek föl.
A közéleti izzás – paradox módon – mégsem kedvezett az alkotmányozásnak, mert a közszereplők közjogi részkoncepciói a viták hevében olyan távolra kerültek egymástól, hogy képtelenség volt azokat közös tervezőasztalhoz terelni. Pedig a konszenzust lehetetlenné tevő politikai légkör és a szenzációkat termelő közállapotok úgy hagyták elillanni az alkotmányozás „kegyelmi pillanatát”, hogy közben még fönnállt az alkotmányalkotáshoz szükséges egyik föltétel: a közönség érdeklődése. A kilencvenes évek elején a hazai közvélemény és a tömegtájékoztatás ernyedő figyelemmel, de még viszonylag informáltan követte az eseményeket, a társadalom mélyrétegében még könnyebben lett volna elérhető az az egyetértés, amelyre később már költségvetési erőfeszítések és tervszerű propagandamunka mellett is alig volt esély. A hazai alkotmányozási késedelem egyik oka éppen az volt, hogy a közszereplők akkortájt szálltak el messzire a közvéleménytől, amikor az talán még rábólintott volna egy konszenzusos produktumra.
Ezalatt – bár a korábbiakhoz képest viszonylag kevés alkotmánymódosítás született – a parlament megalkotott néhány alapvető fontosságú közjogi tárgyú törvényt, ami megszilárdította az alkotmányosság pilléreit. A kétharmados többséggel megalkotott törvények és az ezekkel pontosított alkotmányos alapok, valamint az általuk kijelölt gyakorlat – tetszik, nem tetszik – tovább betonozták a hazai közjogi berendezkedés alapját, egyre kevesebb lehetőséget adva azoknak, akik a magyar alkotmányos rendszer gyökeres megváltoztatását szerették volna elérni. A racionalizált magyar parlamentarizmus hektikus módon, itt-ott érthetetlen ügyetlenséggel, de lassacskán szó szerint bejáratta magát, és – horribile dictu – működött, mi több, működőképesnek bizonyult az átmenetinek szánt régi alkotmány alapján is.
A régi alkotmány életben tartása a hazai közjogtörténet egyik nagy csodája volt. A rossz szerkesztésű, pontatlan és számos helyen kifejezetten elhibázott fogalmazású, sok helyütt nyelvtanilag is kifogásolt, esetleges, átgondolatlan, átmeneti időre tervezett alaptörvény úgy élte túl a botrányosan hangos politikai színtér változó időszakait, a közjogi viták korát, hogy időközben számos alkotmánymódosítás nyúlt bele a szövegbe, több tucatnyi kétharmados törvény „bontotta le” a rendelkezéseit, és a hazai alkotmányosság megteremtésében és kialakításában úttörő szerepet játszott Alkotmánybíróság az évek alatt szinte minden passzusát értelmezte.
Volt hazai alkotmányosság és volt alkotmányos gyakorlat, csak éppen formálisan új alkotmány nem született, és az idők során egyre jogosabb lett a kétely, hogy egyáltalán ilyesminek meg kell-e születnie.
*
Kételyek mindig voltak és lesznek, de azt a tételt nálunk sosem övezte bizonytalanság, hogy hazánkban írott alkotmánynak lennie kell.
Az a kérdés, hogy szükség van-e ebben az országban egyáltalán írott alkotmányra (újra vagy régire, egyre megy), vagy elég lenne néhány fontosabb közjogi tárgyú törvényt alkotmányosnak tekinteni, s azok módosításához esetleg nagyobb parlamenti legitimitást megkívánni, tudomásunk szerint komoly formában sehol sem merült föl. Pedig ez legitim kérdés lett volna. Hazánkban a chartális alkotmány hiánya nem csupán a régió más országaitól gyökeresen eltérő magyar közjogi hagyományoknak felelt volna meg, de – mint utaltunk rá – annak a helyzetnek is, amelyben az Alkotmánynak nevezett törvény csupán egy nagy kétharmados törvény volt.
Figyelemre méltó ugyanakkor, hogy maga az Alkotmánybíróság (AB) a kilencvenes évekbeli gyakorlatában sem csupán a tökéletlen normaszöveget vette alapul a kelletlenül ráruházott direkt alkotmányértelmezési föladat ellátása során, hanem – alapjogi megközelítésében – az általános jogelveket és alkotmányos normákat is. Nemcsak a „láthatatlan alkotmány” doktrínájára gondolunk, hiszen az AB – pozitivistán fogalmazva – a hierarchizált jogforrásokkal fölépített egész hazai jogrendszert, annak kollízióját, értékrendjét, sőt bizonyíthatóan a meglévő vagy megkívánt joggyakorlatot is alapul vette.
Világos volt, hogy ha valaki gyökeresen új alkotmányt kívánt volna a jogszabályi hierarchia csúcsára állítani, annak nemcsak a működni látszó magyar jogrendszert kellett volna újraírnia, de ki kellett volna penderítenie az ablakon az Alkotmánybíróság legfontosabb határozatait is. És ez bizony így is történt 2010 után.
Mindenesetre a kilencvenes évek közepére már olyannyira elmúlt a talán soha meg nem volt „alkotmányozási szükséghelyzet”, hogy a közjoggal foglalkozó szakemberek és közszereplők az adott helyzet lényegében való konzerválását és valódi (szép és nagy) legitimitással való megerősítését tekintették egy esetleges új alkotmány egyetlen igazolható missziójának. (E sorok írójának mellesleg más elvárásai is voltak egy új alkotmánnyal szemben, de ezekre másutt van mód utalni.)
1990 és 2010 között az egyetlen komolyan vehető alkotmányalkotás megindításának pillanatát végül nem az alkotmány átmenetisége vagy hibái, nem is a politikai gyakorlat esetlegessége és egyenetlenségei teremtették meg, hanem a politikai pártok akarata tette lehetővé. Az 1994-es választásokon valamennyi nagy párt új alkotmány megalkotását ígérte választóinak. Mind a hat párt. És mind be is jutott a parlamentbe. Ezzel megkezdődött egy komolynak szánt gyengécske kísérlet.
*
A közjogi irodalom kedveli annak a kérdésnek a fölvetését, hogy mikor kell alkotmányozni, mi az optimális alkotmányozási pillanat. Nyilvánvaló, hogy más dolog néhány évvel a rendszerváltás után belekezdeni egy további éveket igénylő alkotmányozási folyamatba, mint lendületből kikiáltani egy alaptörvényt a rendszerváltás hajnalán. Van olyan szerző, aki az alkotmányozási pillanat elmúltát látja abban, ha egy ország elmulasztja a rendszerváltás kegyelmi állapotát, és új alaptörvény megalkotása nélkül fordul bele abba a történelmi időszakba, amikor az alkotmányalkotás igényét már elfújta a szél, túlhaladta az idő. Más szerzők éppen a nyugodt tervezgetés időszakát üdvözlik az olyan ország gyakorlatában, amelyik nem kapkodta el az alkotmányalkotás föladatát, és akár évtizedekig is eltartó, jól átgondolt jogászi munkát várnak el a békeidők alkotmányozójától.[1]
A közép-európai országok politikacsinálói – kevés kivétellel – az első szabad választások nyomán létrejött parlamentek mandátumát eleve rövidebbre tervezték, mint a rendes kormányzati ciklus, és e parlamenteknek – mint afféle alkotmányozó nemzetgyűléseknek – az új alkotmány megalkotását is föladatukul tűzték. (Hasonló módon jártak el más rendszerváltó országok korábban Dél-Európában is.) Az első parlamenti ciklust nem kormányzati ciklusnak, hanem még rendszerváltó ciklusnak tekintő országok két évvel az első szabad választások után úgy választhattak új parlamenteket, hogy már volt új alkotmányuk, amelyet többnyire közvetlenül legitimáltak (más – fontosabb – kérdés, hogy milyenre sikerültek ezek az alkotmányok).
A rendszerváltást korábban megkezdő, tárgyalásos, kerekasztalos utat választó (mellesleg: az államiság nagyobb múltjával rendelkező) két közép-európai és egy balkáni országban új alkotmány megalkotására nem futotta, az átmenetet a meglévő alkotmány módosítgatásával, kiegészítésével konstitucionalizálták. De Lengyelország és Albánia a kilencvenes évek második felére, vagyis még az ezredforduló előtt végül ugyancsak sikeresen abszolválta a feladatot. Mindenütt új alkotmány született. Csak Magyarországon nem.
Ebben a helyzetben érdemes belátni: a magyar alkotmányalkotással nem az volt a baj, hogy elkésett (ki bánja azt?), hanem hogy a késedelem konzekvenciáit vonakodott levonni. Egy rendszerváltás után évekkel megkezdett alkotmányalkotás remélt végtermékétől, a „rendszerváltást lezáró” alkotmánytól nem az várható el, hogy deklarálja azt, ami már gyakorlattá vált vagy amit gyakorlatként be akar vezetni (sőt, ha kérhettük volna, lehetőleg ne deklaráljon semmit). Hanem az, hogy normatív és koherens legyen, vagyis olyasmi, amit „szakmai alkotmánynak” szoktak nevezni, más szóval „jogszabály” legyen[2] – még ha a legmagasabb szintű is –, amelynek alapján érvényesíthetők a benne foglalt jogok, és amelyből az egész jogrendszer és annak minden intézménye – persze: utólag – a legalitását eredezteti. Egy ilyen alaptörvénytől önmagára jellemző és a szerkesztésében következetesen végigvitt logikát, pontos szövegezést, világos szabályokat, belső koherenciát és a jogrendszerrel való összhang megteremtését kell elvárnunk. Ennél alább egy normatív alkotmány nem adhatja, még ha gyötrelmesen hosszú időbe telik is a megalkotása.
Magyarországon a helyzet – ahogy mondani szerették egykoron – „történelmileg úgy alakult”, hogy 1989–90-ben nem született új nevű, új szerkezetű alkotmány, amely a rendszerváltás szakrális szimbóluma lehetett volna, az új hatalom becses ereklyéje az ünnepélyesen „megalakított” új intézmények kezében és az ünnepélyességtől tiszteletbe ájuló állampolgárok szemében. Ezért aztán később – ha már így alakult – olyan alkotmányt már nem lehetett csinálni, amilyet egykor még talán elfogadott volna a társadalom és a megértő közjogtudomány is.
Ebből a történelmi körülményből azonban éppenséggel erényt lehetett, kellett volna kovácsolni. Ez, mint tudjuk, ugyancsak nem sikerült.
*
Az alkotmányozásnak, mint mindennek az ég alatt, rendelt ideje van. Csak akkor lehet végezni, amikor ez az idő eljön. Egy új alkotmány megalkotásának azonban mindjárt kétféle ideje is van.
Az egyiket a rendszerváltás, az államszületés, a forradalom, a háború vagy a polgárháború hozza el. De ilyenkor sem rögtön kell alkotmányozni, hanem egy-két évvel a nagy változások után. Amikor már konszolidálni szükséges az új rendszert. A világ nagy alkotmányainak egyik fele éppen ekkor és ekként született. Meg lehet nézni az évszámokat. Egyértelmű.
Az alkotmányozás másik ideje a békés tervezés kora. Az alkotmány revíziója, átírása, reformja nem forradalmi, hanem békeidős alkotmányozás, nem egy társadalmi mozgás, hanem egy közjogi igény hozza el szükségét. Legfeljebb hozzákötik egy évfordulóhoz, neves esemény emlékéhez vagy egyszerűen egy kerek évszámhoz. A világ alkotmányainak másik fele éppen így született. Érdemes megnézni a keletkezésük idejét. Magukért beszélnek.
Az első esetben az alkotmányozás néhány hónapig, legfeljebb egy-két évig tart. A második esetben akár húsz évig is. Bizony.
Úgy véljük, az alkotmányozás idejének és alanyának kérdése elvezet az alkotmány-előkészítés módjának megválasztásához, ami egyben közelebb visz annak meghatározásához is, hogy milyen alkotmányt akarunk, ha akarunk egyáltalán. Azt állítjuk, hogy az alkotmányozás ideje és alanyának kiléte részben meghatározza a tartalmat is.
Egy élő rajzasztalon nyugodt körülmények között, politika- és ideológiamentesen előkészített modern alaptörvény megalkotásához aligha elég elővenni a nagy jogrendszerek egymástól is nagyon különböző alkotmányait és azokból gyúrni egyet az ország számára, hiszen ama – forradalmak, háborúk, rendszerváltások után közvetlenül született – nagy alkotmányok fölött is sok tekintetben eljárt már az idő – csakúgy, mint a mi soha meg nem született alkotmányunk fölött.
Az elkésett alkotmányozás tényét a magyar alkotmányozó a javára fordíthatta volna azzal, ha nem a kétszáz évvel korábbi chartákba foglalt szép jogelveket konstitucionalizálja, hanem már azokat a jogelveket – a jog szuverenitásának elvét például –, amelyek az elmúlt évtizedekben kristályosodtak ki a jogállamok gyakorlatában. Így – kis túlzással – olyan alkotmányt írhat a megkésett alkotmányozó, amilyet még nem írt senki. Hasonlóképpen járnának el a nagy jogrendszerek alkotmányozói is ma, ha lehetőségük lenne alkotmányozni, és nem kötné meg kezüket az államuk újjászületését szimbolizáló régi alkotmányaik nemzedékekre áthagyományozott tiszteletteljes érinthetetlensége.
A békeidőben született alkotmánynak szinte nem is kell általános rendelkezéseket tartalmaznia, az alapjogi részben pedig elég a nemzetközi egyezményekre, illetve az azokon túli többletjogokra utalni. Az ilyen alkotmány mellőzheti például annak kimondását, hogy „az államhatalom forrása a nép, amely azt választott képviselői útján vagy közvetlenül gyakorolja”, amit több külföldi alkotmány is tartalmaz, de ami közjogilag, szuverenitástanilag – köztünk szólva – nonszensz, és sorolhatók még a példák.[3] Az efféle jól hangzó mondatoknak egy forradalom (rendszerváltás) hevületében született alkotmányban még van némi létjogosultságuk, de egy rendszerváltást lezáró normatív alkotmányban nincs helyük.
Ha az alkotmányozó csak szépre formált, deklaratív karácsonyi üdvözletet kíván küldeni a nemzetnek, akkor be kell látnia, hogy arról egész egyszerűen lekésett, amikor már a húsvéti asztalt is elbontották.
*
A magyar alkotmányozás állandóan többszörös határidőcsúszásban volt. A folyamatnak sajátos hazai jelleget biztosított az a félelem, hogy az alkotmányozási lendület elvileg bármelyik pillanatban megakadhat.
A nekibuzdulások szüneteiben újból és újból előtörtek az alkotmányozás klasszikus kérdései. A fölkent alkotmányozóknak időről időre szembesülniök kellett azokkal a kérdésekkel, amelyekről minduntalan azt hitték, elfelejthetik őket anélkül, hogy választ adnának rájuk.
Pedig az állami intézményrendszer tekintetében a hazai alkotmányozónak a kilencvenes évek közepére nem maradt innovációs föladata. Míg az alkotmány általános rendelkezéseit és az alapjogi fejezetet új szerkezetben és szemléletben kellett újraírnia, addig a közhatalmi intézményszerkezet elrendezésekor az élő hazai valósággal, más szóval a jogrendszer egészével találta volna szemben magát, ha nagyon újítani akart volna.
„Közjogi koncepciója” minden valamirevaló alkotmányjogásznak van (ha nincs neki, jobb, ha más foglalkozás után néz). E koncepciók összevetése vagy versenyeztetése során az a szemlélet kecsegtet több eredménnyel, amely nem azt bírálja elsősorban, ami a másik koncepciójában az általa helyesnek tartott szisztémától eltér, hanem csak akkor utasítja el végleg a bírált koncepciót, ha annak intézményi szerkezetében az egyes megoldások az illető koncepció kikövetkeztethető belső logikájának, illetve egymásnak is ellentmondanak.
A következetes logikával végigvitt koncepcióknak (ritkán születnek ilyenek) rendszerint az a természetük, hogy azokat elfogadni vagy elutasítani lehet csak, vegyíteni őket egymással azonban többnyire lehetetlen, mert sajátos koherenciájuk törést szenvedhet, és szörnyszülött születhet a vajúdásból. A koncepciók közötti választást megkönnyíti, ha a föntebb dicsért liberális vagy csupán „megértő”, empatikus megközelítést egy sajátos konzervatív megközelítéssel párosítjuk.
A világban többféle kormányzati rendszer létezik, és még a parlamentáris kormányformán belül is változatos, színes az európai paletta. Ezek közül még egy világos preferenciákkal rendelkező döntéshozatalhoz is elvileg bármelyik megoldást indokoltan lehet ajánlani. Egyfajta „modellalkotmány” megalkotása nem minősül különös fölkészültséget igénylő jogászi föladatnak.
A föladat akkor válik jelentőssé, ha egy működő jogrendszerhez kell alkotmányt kreálni: adott esetben Magyarország alkotmányát kell megalkotni. A világon ismert megoldások közül ebben az alkotási folyamatban az egyes ajánlatok nem indulnak egyenlő eséllyel. Magyarországnak olyan alkotmányra van szüksége, amely nem borítja föl a jogrendszert, hanem megalapozza azt.
A hazai közjog működni látszó kormányformáján változtatni akaró törekvéseknek nehezebb helyzetben kell lenniök, mint a rendszer változatlan fönntartását célzó elképzeléseknek. A változtatás megindokolásához a változatlanság indokainál nyomósabb, erősebb érvekre van szükség. Más szóval az érvelési kényszer a változást igénylők oldalán van.
Az érvek között az a körülmény is komoly szerepet játszik, hogy adott megoldás már hazai jogunkban működik, illetve működött egyszer. A haladást szorgalmazó érveknek azt a beállítódást is le kell győzniök, amely azt firtatja, miért is kell egy másik – jóllehet tetszetős – megoldást választanunk ahelyett, ami már létezik és munkál.
Egykoron még egyetértéssel övezett általános fölfogás volt az, hogy a konzervatív szellemiségű alkotmányozás megfelel a magyar jogrendszer érdekeinek, és e megfelelés az alkotmányozásnak is elsőrendű érdeke.[4]
*
A közjogi intézményrendszer végső kialakításánál a magyar alkotmányozónak a pontosítás, finomítás igényét, a problémák áthidalásának lehetőségeit kell szem előtt tartania. Ehhez – a föntieken túl – közjogi ismeretekre is szükség van.
Az alkotmányalkotás olyan tevékenység, amelyben a külföldi példák – mint láttuk – célzatosan és módjával hasznosíthatók, és a döntésben a magyar tapasztalatoknak is jelentős súlyuk van. A konzervatív megközelítés azonban nem mentesít a külföldi példák megismerésének igénye alól.
Ha például a magyar alkotmányozás évekig képes vitatkozni arról, hogy a köztársasági elnököt közvetlenül vagy közvetve kellene-e megválasztani, akkor érdemes tudni, hogy a kettő között számtalan köztes megoldás létezik, illetve további áthidaló megoldások is elképzelhetők. A releváns példák ismerete vagy legalább a kérdés következetes végiggondolása így joggal igényelhető. Ha a magyar alkotmányozás szenvedélyes vitákkal szórakoztatja magát az egykamarás vagy kétkamarás parlament problémájáról, akkor érdemes tudnia, hogy a második kamarák igen változatos képet mutatnak a világban, és létezik olyan köztes megoldás is, amelyben a parlament úgy egykamarás, hogy közben kétkamarás is egyben, és fordítva. Ha a magyar alkotmányozó a határon túl élő magyar állampolgárok szavazati jogáról vitatkozik, akkor érdemes tudnia, hogy van olyan működő megoldás is Európában, amely úgy ad választójogot a külföldön élő hazai állampolgároknak, hogy közben e jog realizálása csupán egyetlen mandátum sorsát dönti el, így a választási eredmények döntő mértékben az otthon élő és adózó hazai lakosság akaratát tükrözik. Ha a magyar alkotmányozó éveken át vacillál a szociális jogok alapjogi természetén, és (joggal) tart attól, hogy e jogok alapjogi megfogalmazásban kerüljenek bele egy normatív alkotmányba, akkor tudnia kell, hogy e jogok között még akár kizárólag az érvényesíthetőségük alapján is további belső megkülönböztetéseket lehet okkal tenni, és nem árt ismernie, hogy Európa korábban rendszert váltott országai hogyan oldották meg ezt a kérdést a maguk alkotmányaiban. A példák sora folytatható.
Az egyes külföldi megoldások ismerete nem jelenti azok közvetlen átemelésének igényét, de azok ismeretének igénye jogos. Az éveken át tartott hazai alkotmányozási folyamatban a fönti (és más hasonló) példáknak legalább föl kellett volna vetődniök. Magyarországon azonban a szóba hozott és szóba nem hozott példák elutasításához nem vonultak föl teljes díszükben a megfontolt érvek, mert az említett megoldási javaslatok – fölvértezett képviselők híján – egyszerűen nem jelentkeztek.
Az alkotmányozás egyik előföltételének tekintett „szakmai megtermékenyítettség” állapota a hazai alkotmányozás évei alatt nem volt elérhető. Ennek kialakulásához – optimistán szólva – talán további évekre lett volna szükség. Az alkotmányozás még nem juthatott túl a „tudományos előkészítés” szakaszán, pedig ténylegesen már a politikai megrendelésre legyártott Alaptörvény legitimitásának bizonytalanságainál tart, ha még tart valahol.
*
Ezekben a napokban arra várunk, hogy az Alaptörvény nyolcadik módosításának koncepcióját megismerjük, ha ugyan nem volt eleve átverés a módosítás tervének bejelentése.
A módosításokhoz hozzá vagyunk szokva. Csak 2010–11-ben nem kevesebb mint tíz alkalommal módosult az a köztársasági alkotmány, amelynek helyébe már készen volt az Alaptörvény. Mielőtt ez utóbbi hatályba lépett volna, már módosították is, miközben a régi alkotmányhoz is hozzányúltak. A folyamatos alkotmányozás állandóan napirenden volt.
A felülről vezérelt permanens forradalom lankadatlan mobilizálásban és alkotmányozásban él. A szemünk előtt épült le a jogállam. Fokról fokra, lépésről lépésre, módosításról módosításra.
Ha nem így, hanem egyszerre történt volna mindez, a társadalom bizonyára tiltakozott volna. Jobban, mint ahogy megtette. De nem tudott felocsúdni a jogállamgyilkolás példáinak sokkjából, miközben újabb és újabb dózist kapott.
A közvélemény a módosításokhoz talán hozzászokhatott, de az Alaptörvényt nem szerette meg. Arra sem volt módja. Sem meggyűlölni, sem megkedvelni nem hagyták. Azt azonban jól érzékelte, hogy az Alaptörvény az új rendszer szimbóluma. Ezért tiltakozhatott ellene egy Andrássy útnyi tömeg 2012. január 2-án. Azon az emlékezetes napon egyesült az új rendszer társadalmi ellenzéke, és új fordulatot adhatott volna a történelemnek, de ezt sem hagyták neki.
Az Alaptörvény hatályba lépett, és lassacskán elfogadottá vált a közvélemény egy részének – egyre nagyobb részének – szemében. Az idő, mint tudjuk, legitimál.
*
Hasonló dolog történt a rendszerváltás alkotmányával is. A szélesen hömpölygő nagy idő az évek során elfogadottá tette a kezdetben aligha ismert alkotmányt, a közvélemény megismerte és bejáratta intézményeit, élt a lehetőségeivel és a jogaival.
Ha nincs a Fidesz 2006-tól tudatosan gyakorolt sikeres delegitimáló akciósorozata, a köztársasági alkotmány talán még ma is hatályban van.
Pedig rossz alkotmány volt. Se igaznak, se jónak nem volt nevezhető, legfeljebb praktikusnak, rugalmasnak és gyengének. Gyengesége abban állt, hogy könnyen módosítható volt. Nagyon könnyen. Az alkotmánymódosításra vonatkozó szabályoknál egyszerűbbet aligha lehetett volna elképzelni, és alkotmánytól ennél kevesebbet olyannyira nem lehetett volna elvárni, hogy az is legitim kérdés volt, vajon alkotmány-e egyáltalán az olyan dokumentum, amelyet a parlament alkothat és módosíthat – egyaránt minősített többséggel, az összes képviselő kétharmadának szavazatával.
Az alkotmány módosíthatóságának egyszerűsége megpecsételte a sorsát. Várható volt, hogy egyszer jön valaki, aki kellő erővel, hatalommal és felhatalmazással fog rendelkezni ahhoz, hogy hozzányúljon a szöveghez, kényére-kedvére átalakítsa, és akár az alapokig felforgassa azt. E sorok írója húsz éven át figyelmeztetett erre a veszélyre – tulajdonképpen egyedül és mindhiába.
A figyelmeztetés nem riogatás akart lenni, hanem javaslat arra, hogy az alkotmányozó hatalom új alkotmányt készítsen, amely megnehezíti az alkotmánymódosítást. A feladat tehát kettős volt: megalkotni egy új alkotmányt, és ebben az új alkotmányban szigorítani az alkotmánymódosítás feltételeit. Az alkotmányozó egyik feladatot sem teljesítette. Pedig a két feladat közül elég lett volna akár csak az egyiket elvégezni. De ez sem jött össze.
E munka végrehajtásához húsz év állt rendelkezésre. Hatalmas idő a történelemtől. De nem sikerült kihasználni. Pedig még 2009-ben sem lett volna késő.
Minden közép- és kelet-európai állam – régi vagy új, kicsi vagy nagy – meg tudta oldani a problémát. Magyarország nem. Mindenekelőtt azért nem, mert igazából nem akarta megoldani senki. Talán azért nem akart senki igazán alkotmányozni, mert a cselekvésre jogosult erők túlnyomó többsége tulajdonképpen elégedett volt a köztársaság alkotmányával. Ez nagy tévedés volt, jelentős hiba, komoly bűn.
Az alkotmányozásnak egyetlen feltétele sem volt adott: sem a szakmai előkészítettség, sem a politikai akarat, sem a szakmai rátermettség, sem a politikai bátorság nem állt rendelkezésre. Egy súlyosan vétkes nemzedék hatalmas politikai hibát követett el, egy két évtizedig nyitva állt csodálatos történelmi esélyt szalasztott el, és ezzel helyrehozhatatlan kárt okozott.
*
Nézem a rendszerváltás történelmi nemzedékének arcait, mintaadóink tablóját: tiszta, becsületes, komoly arcokat, öregedő, egyenes tekinteteket, szép hőseinket, nagy magyarjainkat, példaképeinket. És őszinte tisztelettel hajtok fejet előttük. Megtették tétjeiket, megharcolták harcaikat, megcselekedték, amit megkövetelt a haza. Áldozatok ők is, mint mi vagyunk.
Nem haragszunk. De nem felejtünk.
Bárcsak felejthetnénk. Ám egykor, a rendszerváltás hajnalán megígértük magunknak, hogy emlékezni és emlékeztetni fogunk.
És még nem meséltük el a teljes történetet.
Éppen csak belekezdtünk.
[1] Hogy magyar ügyekben jártas, de nem hazai szerzőket említsünk, az előbbi gondolatnak alighanem Bruce Ackermann, az utóbbinak Stephen Holmes a legismertebb képviselője nálunk.
[2] A jelenleg hatályos Alaptörvény, mint ismeretes, nem tekinti magát jogszabálynak (!).
[3] A hatályos Alaptörvény ilyesmit mond, de a megelőző, köztársasági alkotmány még képtelenebbet állított, kimondván, hogy „minden hatalom a népé”.
[4] E megközelítés igényét a hazai alkotmányozásra vonatkoztatva Kis János fogalmazta meg először a Népszabadság 1994. augusztus 19-i számában megjelent tanulmányában. Maga a „rendszerváltást lezáró alkotmány” kifejezés is tőle származik, lásd írása címét.
Szentpéteri Nagy Richard
